Дата принятия: 22 декабря 2020г.
Номер документа: 3а-152/2020
ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 22 декабря 2020 года Дело N 3а-152/2020
22 декабря 2020 г. Томский областной суд в составе
председательствующего Петровского М.В.
при секретаре Климашевской Т.Г.
с участием
административного истца Владимирова А.В.,
представителя административного истца Заплавнова Д.Г.,
представителя административного ответчика
Администрации Томской области Суханова А.В.,
прокурора Селезневой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-152/2020 по административному иску Владимирова Александра Владимировича о признании не действующими отдельных положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области",
установил:
в целях исключения завоза и распространения на территории Томской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) Администрацией Томской области принято вышеназванное распоряжение, которое опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.tomsk.gov.ru) 19марта 2020г.
Согласно пункту 1 данного распоряжения с 18 марта 2020г. режим функционирования "повышенная готовность" для органов управления сил и средств территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации Томской области введен на территории Томской области.
В соответствии с пунктом 2 распоряжения границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, определены в пределах границ Томской области.
В данной части правовое регулирование не изменялось на протяжении всего периода действия нормативного правового акта несмотря на то обстоятельство, что в дальнейшем распоряжениями Администрации Томской области распоряжение N 156-ра неоднократно излагалось в новых редакциях, опубликованных на том же интернет- портале:
от 26 марта 2020г. N 182-ра (опубликовано 27 марта 2020г.),
от 27 марта 2020г. N 190-ра (опубликовано 30 марта 2020г.),
от 30 марта 2020г. N 194-ра (опубликовано 31 марта 2020г.),
от 31 марта 2020г. N 195-ра (опубликовано 31 марта 2020г.),
от 3 апреля 2020г. N 209-ра (опубликовано 6 апреля 2020г.),
от 5 апреля 2020г. N 216-ра (опубликовано 8 апреля 2020г.),
от 13 апреля 2020г. N 224-ра, от 15 апреля 2020г. N 226-ра, от 17 апреля 2020г. N 242-ра (опубликованы в соответствующие даты),
от 28 апреля 2020г. N 278-ра (опубликовано 29 апреля 2020г.),
от 29 апреля 2020г. N 280-ра, от 8 мая 2020г. N 294-ра, от 15 мая 2020г. N 315-ра (опубликованы в соответствующие даты),
от 20 мая 2020г. N 327-ра (опубликовано 21 мая 2020г.),
от 22 мая 2020г. N 329-ра, от 29 мая 2020г. N 350-ра, от 2 июня 2020г. N 359-ра, от 11 июня 2020г. N 383-ра, от 23 июня 2020г. N 407-ра, от 25 июня 2020г. N 410-ра, от 6 июля 2020г. N 427-ра, от 10 июля 2020г. N 448-ра (опубликованы в соответствующие даты),
от 17 июля 2020г. N 472-ра, от 20 июля 2020г. N 474-ра (опубликованы в соответствующие даты),
от 24 июля 2020г. N 480-ра (опубликовано 27 июля 2020г.),
от 25 июля 2020г. N 490-ра (опубликовано 27 июля 2020г.),
от 27 июля 2020г. N 495-ра (опубликовано 28 июля 2020г.),
от 28 июля 2020г. N 497-ра, от 31 июля 2020г. N 508-ра, от 6 августа 2020г. N 517-ра (опубликованы в соответствующие даты),
от 13 августа 2020г. N 537-ра (опубликовано 14 августа 2020г.),
от 18 августа 2020г. N 548-ра (опубликовано 19 августа 2020г.),
от 20 августа 2020г. N 554-ра (опубликовано в соответствующую дату),
от 28 августа 2020г. N 584-ра (опубликовано 31 августа 2020г.),
от 4 сентября 2020г. N 589-ра (опубликовано 8 сентября 2020г.),
от 16 сентября 2020г. N 612-ра, от 30 сентября 2020г. N 646-ра, от 2 октября 2020г. N 650-ра, от 30 октября 2020г. N 701-ра, от 27 ноября 2020г. N 750-ра (опубликованы в соответствующие даты).
Распоряжением от 31 марта 2020г. N 195-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в новой редакции, предусматривавшей в абзаце первом пункта 7-1, что с 22.00 часов 31 марта 2020г. до 15 апреля 2020г. граждане, находящиеся на территории Томской области, обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев, перечисленных в абзацах со второго по седьмой этого же пункта.
Распоряжением от 3апреля 2020г. N 209-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в новой редакции, в которой в абзаце первом пункта 10 воспроизведены приведенные выше положения абзаца первого пункта 7-1, а в абзацах со второго по седьмой- исключения из указанного правила поведения.
Распоряжением от 13апреля 2020г. N 224-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в новой редакции, согласно которой правило о том, что граждане, находящиеся на территории Томской области, обязаны не покидать места проживания (пребывания), воспроизведено в абзаце первом пункта 9; этим абзацем период действия правила установлен с 22.00 часов 31марта 2020 г. до 30 апреля 2020 г.; в абзацах со второго по седьмой пункта 9 приведены исключения, предусматривавшиеся абзацами со второго по седьмой пункта 10 распоряжения от 18 марта 2020г. N 156-ра в редакции от 3апреля 2020г.
В этом же виде пункт 9 изложен в редакции распоряжения от 29апреля 2020г. N 280-ра.
В последовавших за этим редакциях распоряжения положения абзаца первого пункта 9 корректировались в части периода действия указанной обязанности, в том числе в редакции от 2 октября 2020г. N 650-ра,- с 22.00 часов 31 марта 2020 г. по 31 октября 2020г.
Распоряжением Администрации Томской области от 30 октября 2020г. N 701-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра" распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в новой редакции, в которой в абзаце первом пункта 10 воспроизведены приведенные выше положения абзаца первого пункта 9 (срок действия ограничения продлен до 30 ноября 2020г.), а в абзацах со второго по десятый- исключения из указанного правила поведения.
Распоряжением Администрации Томской области от 27 ноября 2020г. N 750-ра срок действия данного нормативного положения продлен до 31 января 2021г.
Кроме того, распоряжением Администрации Томской области от 8 мая 2020г. N 294-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в редакции, содержавшей пункт 10, согласно которому с 9 мая 2020г. гражданам рекомендовано, а с 18 мая 2020г. на граждан возложена обязанность при оставлении места проживания (пребывания) в случаях, указанных в пункте 9 распоряжения, использовать в местах массового пребывания людей в закрытых помещениях и общественном транспорте средства индивидуальной защиты органов дыхания (маски, респираторы) и рук (перчатки), кожные антисептики или дезинфицирующие салфетки для обработки рук.
Распоряжением от 23 июня 2020г. N 407-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в иной редакции, в пункте 11 которой воспроизведены положения пункта 10 предыдущей редакции о применении гражданами средств индивидуальной защиты.
Распоряжением от 2 октября 2020г. N 650-ра пункт 11 дополнен вторым абзацем, которым с 9 октября 2020г. организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальные предприниматели обязаны при осуществлении деятельности на территории Томской области в местах, указанных в абзаце первом этого пункта, требовать от граждан при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) использования средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук, разъясняя гражданам причины отказа от обслуживания и возможность возобновления обслуживания при использовании средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук.
Как указано выше, распоряжением от 30 октября 2020г. N 701-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в новой редакции. В этой редакции положения, ранее содержавшиеся в пункте 11, воспроизведены в пункте12.
Распоряжением Администрации Томской области от 27 ноября 2020г. N 750-ра распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра изложено в редакции, в которой приведенные положения воспроизведены в пункте13.
Владимиров А.В. обратился в Томский областной суд с административным иском о признании не действующими (с учетом уточнений, сделанных в судебном заседании 22 декабря 2020г.) отдельных положений распоряжения Администрации Томской области от 18марта 2020г. N 156-ра, а именно:
пунктов 1 и 2- в редакции всех распоряжений Администрации Томской области "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра";
пункта 7-1- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 31марта 2020г. N 195-ра;
абзаца первого пункта 9- в редакции распоряжений Администрации Томской области N 156-ра:
от 8 мая 2020г. N 294-ра,
от 15 мая 2020г. N 315-ра,
от 20 мая 2020г. N 327-ра
от 22 мая 2020г. N 329-ра,
от 29 мая 2020г. N 350-ра,
от 2 июня 2020г. N 359-ра,
от 11 июня 2020г. N 383-ра,
от 23 июня 2020г. N 407-ра,
от 25 июня 2020г. N 410-ра,
от 6 июля 2020г. N 427-ра,
от 10 июля 2020г. N 448-ра,
от 17 июля 2020г. N 472-ра,
от 20 июля 2020г. N 474-ра,
от 24 июля 2020г. N 480-ра,
от 25 июля 2020г. N 490-ра,
от 27 июля 2020г. N 495-ра,
от 28 июля 2020г. N 497-ра,
от 31 июля 2020г. N 508-ра,
от 6 августа 2020г. N 517-ра,
от 13 августа 2020г. N 537-ра,
от 18 августа 2020г. N 548-ра,
от 20 августа 2020г. N 554-ра,
от 28 августа 2020г. N 584-ра,
от 4 сентября 2020г. N 589-ра,
от 16 сентября 2020г. N 612-ра,
от 30 сентября 2020г. N 646-ра,
от 2 октября 2020г. N 650-ра,
пункта 10 в редакции распоряжения Администрации Томской области от 8 мая 2020г. N 294-ра;
абзаца первого пункта 10 и пункта 12- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 30 октября 2020г. N 701-ра;
абзаца первого пункта 10 и пункта 13- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 27 ноября 2020г. N 750-ра.
В обоснование требований административным истцом указано на нарушение положениями нормативного правового акта о распространении его действия на всю территорию области, об обязанности граждан не покидать места проживания (пребывания) права граждан на свободу передвижения; на несоответствие этих положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности:
Указам Президента Российской Федерации от 25 марта 2020г. N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней" и от 2 апреля 2020г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", которыми обязанность по применению средств индивидуальной защиты на граждан не возлагалась, но руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации было предписано определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения (подпункт "а" пункта 2 Указа N 239);
Указу Президента Российской Федерации от 28 апреля 2020г. N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", которым на граждан не возлагалась обязанность по приобретению за собственный счет средств индивидуальной защиты;
статьям 2, 27, 55, 56 Конституции Российской Федерации, статье 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации";
статье 31 Федерального закона от 30 марта 1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
статье 1, пунктам 6 и 10 (в административном исковом заявлении ошибочно указано "статья 10") статьи 4.1, подпунктам "а.1", "а.2" статьи 10, пунктам 1.1, 2 статьи11 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", поскольку режим чрезвычайной ситуации на территории области не устанавливался;
статье 21 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", не предусматривающей обратную силу введенных законом нормативных положений.
Считал, что региональным актом на не страдающих заболеванием граждан необоснованно возложена обязанность по использованию средств индивидуальной защиты и по приобретению этих средств за свой счет.
В судебном заседании административный истец и его представитель Заплавнов Д.Г., имеющий высшее юридическое образование, заявленные требования (с учетом уточнений) поддержали, пояснили, что оспариваются приведенные выше положения распоряжения и лишь в указанных редакциях; представитель Администрации Томской области возражал против удовлетворения заявленных требований, ссылаясь на то, что оспариваемое распоряжение не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, принято уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением правил принятия, введения в действие и опубликования; прокурор Селезнёва Е.А. дала заключение о прекращении производства по требованию о признании не действующими нормативных положений, ранее проверенных судом в порядке абстрактного нормоконтроля, и об отказе в удовлетворении остальных требований.
Исходя из разъяснений, приведенных в абзаце втором пункта 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", с учетом позиции административного истца и его представителя суд рассмотрел заявление об оспаривании нормативного правового акта как требование об оспаривании основных нормативных положений в соответствующих редакциях.
Заслушав объяснения участников судебного разбирательства, изучив материалы административного дела, суд пришел к следующим выводам.
В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление (пункт 1);
соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов (подпункт "а" пункта 2);
форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты (подпункт "б" пункта 2);
процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункт "в" пункта 2);
правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования и вступления их в силу (подпункт "г" пункта 2);
соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт3).
На основании части 7 той же статьи при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункту 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом.
В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеется основание, предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 194 этого Кодекса- обстоятельства, предусмотренные частью 1 статьи 128 того же Кодекса, в частности, не подлежит рассмотрению по существу административное исковое заявление об оспаривании нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете (пункт 4 части 1 статьи 128).
Как разъяснено в абзаце седьмом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50, судья отказывает в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в соответствии с частью 1 статьи 128, частью 1 статьи 210 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, либо той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, независимо от указания на них лицами, участвующими в деле (часть 7 статьи 213 указанного Кодекса). В случае, когда акт или часть акта, законность которых уже проверена судом, оспариваются другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции, в принятии административного искового заявления также должно быть отказано. Данные доводы могут быть приведены этими лицами при обжаловании решения суда в суд кассационной или надзорной инстанции. Судья не вправе отказать в принятии административного искового заявления лишь в случае, если в заявлении указаны иные основания, по которым акт или его часть не могли быть проверены судом, принявшим решение, вступившее в законную силу (например, когда после рассмотрения дела изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись нормативный правовой акт или его часть).
Требования о признании не действующими части из оспариваемых Владимировым А.В. положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра уже являлись предметом судебной проверки.
Так, решением Томского областного суда N 3а-57/2020 от 15 июля 2020г., оставленным без изменения апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2020г. отказано в удовлетворении административного иска Олесова А.А., Глазкова А.Г., Сагалитдинова Р.Р., оспаривавших, в частности, положения пункта 7-1 распоряжения от 18 марта 2020г. N 156-ра в редакции распоряжения от 31 марта 2020г. N 195-ра, и абзаца первого пункта 9 в редакции распоряжений
от 8 мая 2020г. N 294-ра,
от 15 мая 2020г. N 315-ра,
от 20 мая 2020г. N 327-ра,
от 22 мая 2020г. N 329-ра,
от 29 мая 2020г. N 350-ра,
от 2 июня 2020г. N 359-ра,
от 11 июня 2020г. N 383-ра,
от 23 июня 2020г. N 407-ра,
от 25 июня 2020г. N 410-ра,
от 6 июля 2020г. N 427-ра,
от 10 июля 2020г. N 448-ра.
Поскольку приведенные в административном исковом заявлении Владимирова А.В. основания не относятся к категории тех, по которым распоряжение N 156-ра в упомянутой части не могло быть проверено судом, принявшим решение от 15 июля 2020г. (в частности, после рассмотрения дела не изменилось законодательство, на соответствие которому проверялись соответствующие части нормативного правового акта), производство по настоящему административному делу в данной части подлежит прекращению.
Иные оспариваемые нормативные положения, а равно те же нормативные положения в редакциях, введенных в действие после 15 июля 2020г., не являлись предметом судебной проверки, распространяют свое действие на всех граждан, находящихся на территории Томской области, в связи с чем административный иск в соответствующей части подлежит рассмотрению по существу.
Проверка соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, правила введения нормативных правовых актов в действие, осуществлена судом при рассмотрении административного дела N 3а-57/2020.
Согласно пункту "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Подпунктом 5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено решение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.
Положениями Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в редакции, действовавшей как 18 марта 2020г., так и после внесения изменений и дополнений Федеральным законом от 1 апреля 2020г. N 98-ФЗ, предусмотрено, что правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права и осуществляется данным Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 2); при этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями, в частности, принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера (пункт "а" части 1 статьи 11); вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "м" пункта 1 статьи 11).
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020г. N 98-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "а.1" статьи 10 Федерального закона N 68-ФЗ.
На основании статьи 7 Закона Томской области от 11 ноября 2005г. N 206-ОЗ "О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в редакции Закона Томской области от 30 апреля 2019г. N 35-ОЗ к полномочиям Администрации Томской области в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера отнесено принятие в соответствии с действующим законодательством нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций указанного характера (пункт 1); введение режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 4).
Таким образом, распоряжение N 156-ра в редакциях, подлежащих проверке, как и распоряжения о внесении изменений в основной нормативный правовой акт, принято Администрацией Томской области в пределах предоставленных федеральным и областным законодательством полномочий.
Решением Томского областного суда N 3а-57/2020 от 15 июля 2020г. установлено, что правовым последствием несоответствия формы оспариваемого правового акта статье 80 Устава Томской области и подпункту 2 пункта 1 Закона Томской области от 7марта 2002г. N 9-ОЗ "О нормативных правовых актах Томской области", согласно которым распоряжение не относится к подзаконным нормативным правовым актам области, является проверка его на соответствие требованиям, предъявляемым нормативным правовым актам.
Распоряжения о внесении изменений в распоряжение N 156-ра разработаны и приняты в том же порядке, что и основной нормативный правовой акт,- установленном разделом 7 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14 января 2019г. N 2 "О Регламенте работы Администрации Томской области".
В соответствии со статьей 44 Регламента датой принятия правовых актов Администрации Томской области является дата их подписания Губернатором Томской области.
Эти распоряжения подписаны Губернатором Томской области, то есть уполномоченным лицом и являются принятыми в соответствующие даты.
Как указано выше, распоряжение N 156-ра и распоряжения о внесении в него изменений опубликованы в порядке, предусмотренном статьей 6.2 Закона Томской области от 12 мая 2000г. N 19-ОЗ "О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области"- на официальном интернет- портале "Электронная Администрация Томской области" (www.tomsk.gov.ru), что в соответствии со статьей 5 этого Закона означает введение данных нормативных актов в действие.
К настоящему моменту срок действия нормативного акта не истек.
Таким образом, распоряжение N 156-ра в редакции оспариваемых распоряжений принято уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и обнародования.
Оснований считать, что распоряжение N 156-ра в оспариваемой административным истцом части не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не имеется в связи со следующим.
Действительно, в соответствии с частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, вправе свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
Вместе с тем согласно части 3 статьи 17 Основного Закона осуществление прав и свобод гражданина не должно нарушать прав и свободы других лиц.
В силу пункта 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и пункта 3 статьи 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (подписан в г.Страсбурге 16 сентября 1963г.) право на свободное передвижение может быть ограничено в случаях, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной (национальной) безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения либо прав и свобод других лиц.
На основании частей 2 и 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц.
В перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению в силу части 3 статьи56 Конституции Российской Федерации, право на свободу передвижения не включено.
К числу общепризнанных, основных, неотчуждаемых прав и свобод человека, подлежащих государственной защите, относятся, прежде всего, право на жизнь (часть 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации) как основа человеческого существования, источник всех других основных прав и свобод; право на охрану здоровья (часть 1 статьи 41), которое также является высшим для человека благом, без которого могут утратить значение многие другие блага.
По смыслу приведенных выше норм защита указанных конституционных прав предполагает возможность- в соответствии с конституционно одобряемыми целями на основе принципов разумности и соразмерности при соблюдении баланса публичных и частных интересов- ограничений прав и свобод человека и гражданина, включая ограничение права, провозглашенного частью 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации, с тем, чтобы не допустить умаления этих прав.
В силу указанных положений Конституции Российской Федерации на государство возложена обязанность уважения данных конституционных прав и их защиты законом. Государство должно защищать право граждан на жизнь и здоровье, обеспечивать его реализацию, уделяя надлежащее внимание вопросам предупреждения произвольного лишения жизни и здоровья, а также обязано принимать все разумные меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан.
Данные предписания конкретизированы в части 1 статьи 1 и в абзаце шестом статьи 8 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которым право граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено на территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности.
30 января 2020г. по решению Всемирной организации здравоохранения эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой коронавирусной инфекции, присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения.
11 марта 2020г. ситуация признана пандемией (заявление Генерального директора ВОЗ по итогам второго совещания Комитета по чрезвычайной ситуации в соответствии с Международными медико-санитарными правилами, в связи со вспышкой заболевания, вызванного новым коронавирусом 2019г. (nCoV), 30 января 2020г.; вступительное слово Генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по COVID-19, 11 марта 2020г.).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020г. N 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2020г. N 285 "О Координационном совете при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации" установлено, что имеет место масштабное распространение новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV, COVID-19) в мире.
В соответствии с положениями Федерального закона от 30 марта 1999г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в случае угрозы распространения инфекционных заболеваний ограничение передвижения населения осуществляется в рамках карантина (пункт 1 статьи 31).
В силу статьи 1 того же Закона карантином (ограничительными мероприятиями) признаются административные медико- санитарные и иные меры, направленные на предотвращение инфекционных заболеваний, предусматривающие, в частности, ограничение передвижения населения.
Карантин вводится на основании предложений, предписаний главных государственных врачей (пункт 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999г. N 52-ФЗ).
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020г. N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации предписано с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.
Кроме того, общие конституционные и международно-правовые нормы нашли свое развитие в положениях статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ, позволявших органам государственной власти субъектов Российской Федерации еще по состоянию на 18 марта 2020г. вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1, пункт "м" части 1), а также принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций регионального характера (пункт "а" части1).
К данной области относится, в частности, предупреждение чрезвычайных ситуаций, то есть в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ- комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций и на сохранение здоровья людей.
Принятие в соответствии с действующим законодательством нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций регионального характера отнесено к полномочиям Администрации Томской области и статьей 7 Закона Томской области от 11 ноября 2005г. N 206-ОЗ "О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Как следует из пункта 1 распоряжения Администрации Томской области N 156-ра от 18 марта 2020г. во всех редакциях, режим функционирования "повышенная готовность" введен в Томской области с 18 марта 2020г. в целях исключения завоза и распространения на территории области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на основании, в частности, Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ и постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020г. N 5.
Указанной целью обусловлено определение пунктом 2 распоряжения границ территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, в пределах границ Томской области.
В соответствии с подпунктом "а" абзаца третьего пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта суды не вправе, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Кроме того, следует отметить, что непредсказуемость распространения на территории региона и в масштабах государства новой инфекции, в связи с появлением которой Всемирной организацией здравоохранения объявлена пандемия, создала угрозу возникновения чрезвычайной ситуации на всей территории Томской области.
Таким образом, пункты 1 и 2 оспариваемого нормативного правового акта во всех редакциях не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу и действовавшим на момент принятия распоряжения N 156-ра от 18 марта 2020г.
Вопреки доводам административного истца, не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и следующие положения оспариваемого распоряжения.
Правило, согласно которому граждане, находящиеся на территории Томской области, обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением ряда указанных в распоряжении случаев.
Данное правило введено пунктом 7-1 распоряжения N 156-ра в редакции распоряжения от 31марта 2020г. N 195-ра и воспроизведено в абзаце первом пункта 9 распоряжения- в проверяемой части- в редакциях оспариваемого нормативного правового акта, введенных в действие после 10 июля 2020г. до редакции от 2 октября 2020г. N 650-ра, включительно; в редакции распоряжений от 30 октября 2020г. N 701-ра и от 27 ноября 2020г. N 750-ра- в абзаце первом пункта 10.
Правило, обязывающее граждан с 18 мая 2020г. при оставлении места проживания (пребывания) использовать в местах массового пребывания людей в закрытых помещениях и общественном транспорте средства индивидуальной защиты, введенное пунктом 10 распоряжения N 156-ра в редакции распоряжения от 8 мая 2020г. N 294-ра,
воспроизведенное в последовавших редакциях в пункте 10, а кроме того:
в редакции распоряжения от 23 июня 2020г. N 407-ра и в последовавших за ним- в пункте 11,
в редакции распоряжения от 2 октября 2020г. N 650-ра- в абзаце первом пункта 11;
в редакции распоряжения от 30 октября 2020г. N 701-ра- в абзаце первом пункта 12;
в редакции распоряжения от 27 ноября 2020г. N 750-ра- в абзаце первом пункта 13.
Правило, согласно которому с 9 октября 2020г. организации независимо от организационно-правовой формы и формы собственности и индивидуальные предприниматели при осуществлении деятельности на территории Томской области в местах массового посещения (скопления) людей в закрытых помещениях, а также в общественном транспорте, легковом такси обязаны требовать от граждан при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) использования средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук, разъясняя гражданам причины отказа от обслуживания и возможность возобновления обслуживания при использовании средств индивидуальной защиты органов дыхания и рук.
Данное правило введено абзацем вторым пункта 11 распоряжения N 156-ра в редакции распоряжения от 2 октября 2020г. N 650-ра. В редакции распоряжения от 30 октября 2020г. N 701-ра данные положения воспроизведены в абзаце втором пункта 12, в редакции распоряжения от 27 ноября 2020г. N 750-ра- в абзаце втором пункта 13.
Федеральным законом от 1 апреля 2020г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" абзац пятый статьи 19 изложен в редакции, согласно которой граждане Российской Федерации обязаны выполнять установленные в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
При этом пункт 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ дополнен подпунктом "ф", в соответствии с которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом особенностей угрозы возникновения чрезвычайной ситуации во исполнение правил поведения, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности.
Согласно подпункту "а.2" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ в той же редакции при введении режима повышенной готовности Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения.
На основании данной нормы постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями.
Правила предусматривают, в частности, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций (подпункт "б" пункта 3 Правил); при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).
Согласно подпункту "в" пункта 6 тех же Правил в зависимости от складывающейся обстановки на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации и (или) от дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, принимаемых руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, организации проводят мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности своих работников в чрезвычайных ситуациях.
Как установлено упомянутым выше решением суда N 3а-57/2020 от 15июля 2020г., правила, введенные оспариваемым распоряжением в редакции от 31марта 2020г. N 195-ра (абзац первый пункта 7-1), не только соответствуют положениям веденного в действие 1 апреля 2020г. подпункта "ф" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21декабря 1994г. N 68-ФЗ, но и имеют правовую природу дополнительных правил поведения, принятых во исполнение предусмотренных подпунктами "в", "г" пункта 4 Правил поведения, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с подпунктом "а.2" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ.
В редакции распоряжений, принятых после 10 июля 2020г., правовая природа данных правил не изменялась- продлевался лишь срок их действия.
Меры, установленные оспариваемыми положениями распоряжения N 156-ра, носят исключительно временный характер и регулярно пересматриваются на предмет соответствия текущей ситуации.
Об этом свидетельствует тот факт, что перечень исключений из оспариваемого правила, приведенный выше, дополнялся по мере улучшения эпидемиологической обстановки в регионе- распоряжениями Администрации Томской области 8 мая 2020г. N 294-ра, от 22 мая 2020г. N 329-ра и от 23 июня 2020г. N 407-ра распоряжение от 18 марта 2020г. N 156-ра излагалось в новых редакциях, в частности, пункт 9 дополнен абзацами восьмым, девятым и десятым, которыми к исключениям из оспариваемого правила отнесены
с 8 мая 2020г.- участие в проведении процессуальных действий, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях, а с 22 мая 2020г.- по делам любого вида судопроизводства, признанным соответствующим судом имеющими безотлагательный характер;
с 12 мая 2020 г. (распоряжение 8 мая 2020г. N 294-ра)- прогулки, занятия спортом и физическими упражнениями на улице (без использования уличного спортивного инвентаря) индивидуально или с совместно проживающими членами семьи с соблюдением дистанции до других групп граждан не менее 3 метров;
с 22 мая 2020г.- следование к месту (от места) проведения мероприятий, связанных с призывом на военную службу граждан Российской Федерации, при наличии удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу, либо повестки военного комиссариата;
с 23 июня 2020г.- реализация с соблюдением санитарно-эпидемиологических требований прав и обязанностей, предусмотренных действующим законодательством, при посещении органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также при участии в общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации.
Распоряжением от 28 августа 2020г. N 584-ра изменена редакция абзаца десятого пункта 9- к исключениям добавлено голосование на выборах.
Поэтапное ослабление ограничений в связи с улучшением эпидемиологической обстановки свидетельствует о том, что целью введенных мер является именно защита жизни и здоровья граждан, и опровергает доводы административного истца о том, что оспариваемые нормативные положения свидетельствуют о произвольном вмешательстве в личную жизнь граждан, не являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми.
Кроме того, Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2020г. N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области" отмечено, что распространение коронавирусной болезни, начавшееся в 2019году, поставило перед мировым сообществом и перед Российской Федерацией в частности множество проблем не только медицинского, но и социального, политического, экономического и юридического характера. Одной из них стала проблема ограничения контактов между людьми с целью снижения скорости передачи вируса от человека к человеку. Как следует из принятых 19 марта 2020г. Всемирной организацией здравоохранения Рекомендаций по помещению людей в карантин в контексте сдерживания вспышки коронавирусной болезни (COVID-2019), меры общественного здравоохранения для достижения этих целей могут включать ограничение передвижения или отделение людей, которые могли быть подвержены воздействию вируса, от остальной части населения с целью мониторинга симптомов и раннего выявления случаев заболевания.
Необходимость принятия наряду с другими мерами борьбы с пандемией мер, связанных с ограничением свободы передвижения, подтверждается опытом других государств. Меры изоляции и самоизоляции граждан по месту их проживания (пребывания), получившие международное обозначение "lockdown", не являются особенностью Российской Федерации. В апреле 2020года они в той или иной степени применялись более чем в 90 странах мира и, таким образом, охватывали более половины населения планеты.
При этом динамика одновременного автономного развития нормативного регулирования по данному вопросу на федеральном и региональном уровне отчетливо отражает экстраординарность ситуации, в которой каждый из уровней государственной власти в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан предпринимал усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами, причем понимание необходимости этих средств было общим и для федерального, и для регионального уровня публичной власти.
Правило об использовании средств индивидуальной защиты, введенное пунктом 10 распоряжения N 156-ра в редакции распоряжения от 8 мая 2020г. N 294-ра, имеет ту же правовую природу- дополнительных правил по отношению к установленным подпунктом "б" пункта 3 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417.
Несостоятелен и довод стороны административного истца о том, что анализируемое правило не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую силу, поскольку предполагает приобретение гражданами средств индивидуальной защиты за собственный счет.
Пунктами 5 и 6 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417, установлены обязанности организаций при получении сигнала оповещения и (или) экстренной информации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации.
В частности, организации должны незамедлительно оповестить об указанной угрозе своих работников и иных граждан, находящихся на территории организации (пункт 5), а также в зависимости от складывающейся обстановки на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации и (или) от дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, принимаемых Правительством Российской Федерации, Правительственной комиссией по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или должностными лицами, указанными в пунктах 8 и 9 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020г.),- предоставить работникам и иным гражданам, находящимся на их территориях, имеющиеся средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций, принять другие необходимые меры по защите от чрезвычайной ситуации работников и иных граждан, находящихся на их территориях.
По смыслу приведенных нормативных положений организации должны обеспечить средствами коллективной и индивидуальной защиты работников и иных граждан, находящихся на их территориях, лишь при внезапном возникновении чрезвычайной ситуации и непосредственно после получения сигнала оповещения и (или) экстренной информации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации.
Такое толкование названных выше Правил согласуется с разъяснениями, данными Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020г. в "Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1".
Так, Президиумом Верховного Суда Российской Федерации указано следующее.
Граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (статья 19 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020г.).
Частью 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за совершение правонарушения, объективная сторона которого выражается в невыполнении правил поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 названного кодекса.
На основании подпункта "б" пункта 6 статьи 4.1, пунктов "а", "у" части1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ (в той же редакции) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417.
Оспариваемые региональные правила не противоречат анализируемым пунктам Правил поведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417.
Как указано в Обзоре, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 21 апреля 2020г., из анализа приведенных норм в их системной взаимосвязи следует, что граждане подлежат привлечению к административной ответственности по части 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как за нарушение Правил, так и за нарушение обязательных, а также дополнительных обязательных правил поведения при введении на территории субъекта Российской Федерации режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Исходя из изложенного оспариваемые положения, по смыслу которых именно граждане должны иметь при себе и использовать вышеперечисленные средства индивидуальной защиты, в том числе при пользовании услугами организаций и индивидуальных предпринимателей при определенных распоряжением N 156-ра условиях, соответствуют нормативным правовым актам федерального законодательства.
Правило, введенное абзацем вторым пункта 11 распоряжения N 156-ра в редакции распоряжения от 2 октября 2020г. N 650-ра, хоть и устанавливает обязанность для организаций и индивидуальных предпринимателей, подвергнуто судебной проверке, поскольку затрагивает интересы административного истца, который может оказаться в положении клиента любого лица, оказывающего услуги, осуществляющего продажу товаров, перевозку и иную деятельность, подпадающую под действие анализируемого нормативного положения.
Данное правило принято во исполнение подпункта "в" пункта 6 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020г. N 417.
Оспариваемые правила соответствуют и пункту 1.1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ, согласно которому в случае установления Правительством Российской Федерации обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения, предусмотренных подпунктом "а.2" статьи 10 этого Федерального закона, правила поведения, устанавливаемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с подпунктом "ф" пункта 1 данной статьи, не могут им противоречить.
Вопреки доводам административного истца, нет оснований считать, что оспариваемые положения не соответствуют иным нормам федерального законодательства, упомянутым в административном исковом заявлении.
Указы Президента Российской Федерации от 25 марта 2020г. N 206 "Об объявлении в Российской Федерации нерабочих дней", от 2 апреля 2020г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и от 28 апреля 2020г. N 294 "О продлении действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" не регулировали вопросы введения режима "повышенная готовность", а равно вопросы определения границ территорий, на которые мог быть распространен такой режим, в связи с чем пункты 1 и 2 распоряжения N 156-ра не подлежат проверке на соответствие данным подзаконным нормативным актам.
Упомянутые Указы действовали, соответственно, с 30 марта по 3 апреля, с 4 по 30 апреля и с 6 по 8 мая 2020 г., в то время как оспариваемые положения распоряжения N 156-ра о применении гражданами средств индивидуальной защиты и об обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей в названных выше случаях требовать исполнения этих правил действуют с 18 мая и 9 октября 2020г.
В связи с этим, в частности, тот факт, что Указами на граждан не возлагалась обязанность по приобретению за собственный счет средств индивидуальной защиты, не имеет правового значения для настоящего административного дела.
Правило "lockdown" проверено на соответствие данным Указам Томским областным судом при рассмотрении административного дела N 3а-57/2020.
Оспариваемые положения распоряжения N 156-ра соответствуют пункту 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ, согласно которому органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:
а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;
в) чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.
Как следует из пунктов 1 и 2 распоряжения 156-ра, режим повышенной готовности введен в связи с угрозой возникновения чрезвычайной ситуации (а не в связи с возникновением таковой), то есть- на основании подпункта "б" пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ.
Доводы же административного иска об отсутствии доказательств того, что административный ответчик располагал данными, подтверждающими угрозу распространения новой коронавирусной инфекции, достаточно объективными для введения подобных мер, а также о наличии оснований для объявления чрезвычайного положения, не имеют правового значения для настоящего дела, поскольку, как указано выше, в соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018г. N 50 суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, относящийся к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Согласно упомянутому административным истцом пункту 10 статьи 4.1 того же Федерального закона при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при установлении уровня реагирования для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности или руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (в настоящем случае- регионального уровня реагирования), может определять руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, который несет ответственность за проведение этих работ в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и принимать дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:
а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
б) определять порядок разбронирования резервов материальных ресурсов, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением государственного материального резерва;
в) определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории;
д) осуществлять меры, обусловленные развитием чрезвычайной ситуации, не ограничивающие прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации, создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации ее негативного воздействия.
С учетом приведенных выше выводов суда и положений Федерального закона от 21 декабря 1994г. N 68-ФЗ положения распоряжения N 156-ра, устанавливающие правила поведения при введении режима повышенной готовности, соответствуют подпункту "д" пункта 10 статьи 4.1 этого Федерального закона.
Подпункты "а" - "г" пункта 10 статьи 4.1 указанного закона не регулируют вопросы, затронутые оспариваемыми положениями регионального подзаконного акта, в связи с чем соответствующие региональные правила не подлежат проверке на соответствие этим подпунктам.
Ссылка административного истца на подпункт "а.1" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ не может быть принята во внимание, поскольку согласно этой норме Правительство Российской Федерации принимает решение о введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части лишь в случае угрозы возникновения и (или) возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера.
Меры по предотвращению подобной угрозы регионального характера, как указано ранее, уполномочены принимать органы власти соответствующего субъекта Российской Федерации.
Не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для удовлетворения административного иска и тот факт, что согласно статье 21 Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций", не предусматривающей обратную силу введенных законом нормативных положений.
Как указано выше, пункты 1 и 2 оспариваемого нормативного правового акта и правило "lockdown" не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и действовавшим как на момент принятия распоряжения N 156-ра от 18 марта 2020г. так и положениям Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ в редакции Федерального закона от 1 апреля 2020 г. N 98-ФЗ.
Положения распоряжения N 156-ра о применении гражданами средств индивидуальной защиты и об обязанности организаций и индивидуальных предпринимателей в названных выше случаях требовать исполнения этих правил действуют с 18 мая и 9 октября 2020г.
Установив, что оспариваемые положения распоряжения N 156-ра в названных административным истцом редакциях не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, права и законных интересов административного истца не нарушают, суд пришел к выводу о том, что на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных административным истцом требований (за исключением тех, по которым производство подлежит прекращению) надлежит отказать в полном объеме.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175- 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении требований Владимирова Александра Владимировича о признании не действующими отдельных положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области", а именно:
пунктов 1 и 2- в редакции распоряжений Администрации Томской области "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра"
от 26 марта 2020г. N 182-ра,
от 27 марта 2020г. N 190-ра,
от 30 марта 2020г. N 194-ра,
от 31 марта 2020г. N 195-ра,
от 3 апреля 2020г. N 209-ра,
от 5 апреля 2020г. N 216-ра,
от 13 апреля 2020г. N 224-ра,
от 15 апреля 2020г. N 226-ра,
от 17 апреля 2020г. N 242-ра,
от 28 апреля 2020г. N 278-ра,
от 29 апреля 2020г. N 280-ра,
от 8 мая 2020г. N 294-ра,
от 15 мая 2020г. N 315-ра,
от 22 мая 2020г. N 329-ра,
от 29 мая 2020г. N 350-ра,
от 2 июня 2020г. N 359-ра,
от 11 июня 2020г. N 383-ра,
от 23 июня 2020г. N 407-ра,
от 25 июня 2020г. N 410-ра,
от 6 июля 2020г. N 427-ра,
от 10 июля 2020г. N 448-ра,
от 17 июля 2020г. N 472-ра,
от 20 июля 2020г. N 474-ра,
от 24 июля 2020г. N 480-ра,
от 25 июля 2020г. N 490-ра,
от 27 июля 2020г. N 495-ра,
от 28 июля 2020г. N 497-ра,
от 31 июля 2020г. N 508-ра,
от 6 августа 2020г. N 517-ра,
от 13 августа 2020г. N 537-ра,
от 16 августа 2020г. N 548-ра,
от 20 августа 2020г. N 554-ра,
от 28 августа 2020г. N 584-ра,
от 4 сентября 2020г. N 589-ра,
от 16 сентября 2020г. N 612-ра,
от 30 сентября 2020г. N 646-ра,
от 2 октября 2020г. N 650-ра,
от 30 октября 2020г. N 701-ра,
от 27 ноября 2020г. N 750-ра,
пункта 10 в редакции распоряжения Администрации Томской области от 8 мая 2020г. N 294-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра",
абзаца первого пункта 9 в редакции распоряжений Администрации Томской области "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра"
от 17 июля 2020г. N 472-ра,
от 20 июля 2020г. N 474-ра,
от 24 июля 2020г. N 480-ра,
от 25 июля 2020г. N 490-ра,
от 27 июля 2020г. N 495-ра,
от 28 июля 2020г. N 497-ра,
от 31 июля 2020г. N 508-ра,
от 6 августа 2020г. N 517-ра,
от 13 августа 2020г. N 537-ра,
от 16 августа 2020г. N 548-ра,
от 20 августа 2020г. N 554-ра,
от 28 августа 2020г. N 584-ра,
от 4 сентября 2020г. N 589-ра,
от 16 сентября 2020г. N 612-ра,
от 30 сентября 2020г. N 646-ра,
от 2 октября 2020г. N 650-ра,
абзаца первого пункта 10 и пункта 12- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 30 октября 2020г. N 701-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра",
абзаца первого пункта 10 и пункта 13- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 27 ноября 2020г. N 750-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра"
отказать;
производство по административному делу по административному иску Владимирова Александра Владимировича к Администрации Томской области в части требований о признании не действующими отдельных положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области", а именно:
пункта 7-1- в редакции распоряжения Администрации Томской области от 31 марта 2020г. N 195-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра";
абзаца первого пункта 9- в редакции распоряжений Администрации Томской области "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020г. N 156-ра"
от 8 мая 2020г. N 294-ра,
от 15 мая 2020г. N 315-ра,
от 22 мая 2020г. N 329-ра,
от 29 мая 2020г. N 350-ра,
от 2 июня 2020г. N 359-ра,
от 11 июня 2020г. N 383-ра,
от 23 июня 2020г. N 407-ра,
от 25 июня 2020г. N 410-ра,
от 6 июля 2020г. N 427-ра,
от 10 июля 2020г. N 448-ра
прекратить;
на решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд.
Председательствующий
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
