Решение Верховного Суда Республики Карелия от 18 июня 2020 года №3а-137/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 18 июня 2020 года Дело N 3а-137/2020
Верховный Суд Республики Карелия в составепредседательствующего судьи Кудряшовой Е.П.при секретаре Сафоновой М.В.,с участием прокурора Филатовой А.П., административных истцов Тужиковой О.Г., Шкварина И.Г., Алексеева В.В., представителей: административного ответчика Петрозаводского городского Совета Бурлаковой В.Л., заинтересованных лиц: администрации Петрозаводского городского округа Аникиной Е.В., Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия ТкачукА.С., казенного учреждения Республики Карелия"Управления капитального строительства Республики Карелия" Хорина А.В., Макаровой В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлениюТужиковой О.Г., Шкварина И.Г., Алексеева В.В, о признании не действующим решения Петрозаводского городского Совета 10 сессии 27 созыва от 26 апреля 2012 г. N 27/10-161 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части,
установил:
Решением Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N 26/20 утвержден Генеральный план города Петрозаводска (далее - Генеральный план).
Данным Генеральным планом территория города Петрозаводска со стороны Ключевского шоссе отнесена к природно-рекреационной зоне (Рпр).
Решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г.N 26/38-771утверждены Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа (далее - Правила землепользования и застройки).
Решением Петрозаводского городского Совета 10 сессии 27 созыва от 26 апреля 2012 г. N 27/10-161 внесены изменения в статью 22 вышеназванныхПравил землепользования и застройки, увеличена зона объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе согласно схеме N 10 согласно приложению10.
Административные истцы обратились в суд с административным иском о признании не действующими с момента принятия решения Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 г. в части включения земельного участка с кадастровым номером (...) с разрешенным использованием "для размещения объекта учреждения детского дошкольного воспитания (строительство здания детского сада)" в территориальную зону -зону объектов здравоохранения (Оз).
Требования мотивированы тем, что в данной части Правила землепользования и застройки противоречат федеральному законодательству, поскольку в нарушение Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ) установление территориальной зоны в границах данного земельного участка не соответствует функциональным зонам, определенным Генеральным планом.
Административные истцы полагают, что в результате принятия оспариваемого решения изменился характер использования территории, которая согласно Генеральному плану относится к функциональной зоне: рекреационная зона территории общего пользования, в связи с чем нарушено их право на использование указанного земельного участка для отдыха, для прогулок с детьми, на благоприятную окружающую среду.
В судебном заседании административные истцы поддержали административный иск по изложенным в нем основаниям.
Представители административного ответчика, заинтересованных лиц администрации Петрозаводского городского округа, Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Республики Карелия, казенного учреждения Республики Карелия "Управления капитального строительства Республики Карелия" административный иск не признали, пояснив, что нарушений действующего законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта не допущено. В настоящее время на земельном участке ведутся работы по строительству детского сада в рамках федеральной целевой программы.
Иные лица, участвующие в деле, в суд не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом.
Заслушав объяснения представителей сторон, показания свидетелей (ФИО), (ФИО), заключение прокурора Филатовой А.П., полагавшей административные исковые требования не подлежащими удовлетворению, исследовав письменные материалы дела, материалы гражданского дела N 2-5207/15, суд приходит кследующим выводам.
Пунктом 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Административные истцы, будучи жителями г. Петрозаводска,полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их право на благоприятную окружающую среду, комфортное проживание в городе, следовательно, являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, обладающими правом на обращение в суд с данным административным иском.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (статья 3ГрК РФ).
В соответствии с пунктом 1 статьи 32, статьей 33 ГрК РФ правила землепользования и застройки, а также внесение в них изменений утверждаются представительным органом местного самоуправления.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, что регламентировано пунктом 4 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).
Как следует из положений статьи 16, пункта 1 статьи 20 Федерального законаN 131-ФЗ, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, входят в полномочия органов местного самоуправления.
Петрозаводский городской округ - муниципальное образование, в границах которого осуществляется местное самоуправление (Статья 2 Устава Петрозаводского городского округа, принятого решением Петрозаводского городского Совета от 19 октября 1999 года N XXIII- XXVI/ 418).
Согласно статье 15 Устава Петрозаводского городского округа Петрозаводский городской Совет является представительным органом Петрозаводского городского округа.
Уставом Петрозаводского городского округа к вопросам местного значения Петрозаводского городского округа отнесено утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки (пункт 26 части 1 статьи 14).
В соответствии с частью 1 статьи 67 Устава Петрозаводского городского округа муниципальные нормативные правовые акты Петрозаводского городского округа, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения в Правила землепользования и застройки, внесенные решением Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 г. N 27/10-161, утвержденыпосле проведения публичных слушаний, что свидетельствует о соблюдении положений статьи 32 ГрК РФ.
Вступившим в законную силу 21 сентября 2015 г. решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 09 июля 2015 г. по гражданскому делу по заявлению Бородавка Веры Ивановны об оспаривании нормативного правового акта, решение Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 г. N 27/10-161 признано принятым уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры и порядка его принятия.
В соответствии со статьей 64 КАС РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, вотношении которой установлены эти обстоятельства.
По указанным выше обстоятельствам судом не дается оценка представленным в судебное заседание оригиналам протоколов о проведении публичных слушаний и заседании сессии Петрозаводского городского Совета, а также заключению по результатам проведения публичных слушаний.
Таким образом, в соответствии с приведенными правовыми нормами оспариваемый нормативный правовой акт принят Петрозаводским городским Советом в пределах его полномочий, опубликован в установленном порядке.
Проверяя решение на предмет соблюдения процедуры его принятия в оспариваемой части, суд обращает внимание на следующие обстоятельства.
Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки регламентирован в статье 33 ГрК РФ и осуществляется в соответствии с положениями статей 31 и 32 ГрК РФ.
Перечень оснований, по которым допускается внесение изменений в правила землепользования и застройки, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Установлено, что в соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными 11 марта 2010 г., земельный участок с кадастровым номером (...), располагался в территориальной зоне "природно-рекреационная зона (Рпр)".
Данная зона входила в функциональную зону зеленых насаждений общего пользования и рекреационные зоны Генерального плана, зону охраны ландшафта, установленную распоряжением Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. N 518-р "Об установлении зон охраны памятников археологии, истории и культуры Республики Карелия".
Так, из распоряжения следует, что ландшафт территории Каменноборского карьера в границах от железнодорожной магистрали до застройки районов Голиковка и Ключевая относится к нарушенным, но играет исключительную роль в панорамном восприятии.
В указанном месте располагается парк "Каменный бор", включенный в перечень парков, в соответствии с постановлением администрации Петрозаводского городского округа от 24 марта 2016г. N 1103. Границы парка на кадастровый учет не поставлены. Общая площадь парка 10 га.
В 1996 году в указанной территориальной зоне установлен памятный знак бойцу истребительного батальона, погибшему 01 октября 1941 г. Я.Степанову. Памятный знак включен в каталог "Великая отечественная война 1941-1945 гг.: памятники и памятные места Петрозаводска".
Согласно пояснениям административного ответчика и представленным документам, инициатором изменения территориальной зоны путем уменьшения природно-рекреационной зоны (Рпр) и увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) выступила администрация Петрозаводского городского округа.
Между тем, орган местного самоуправления в соответствии с подпунктом 4 пункта 3 статьи 33ГрК РФ вправе вносить предложения по изменению правил землепользования и застройки только в случае необходимости совершенствования порядка регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории городского округа.
В представленном протоколе публичных слушаний по проектам решений "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" от 14 февраля 2012 г. и протоколе 10 сессии 27 созыва Петрозаводского городского Совета от 26 апреля 2012 г. отсутствует обоснование объективной необходимости изменения территориальной зоны "природно-рекреационной зоны (Рпр)" на "зону объектов здравоохранения (Оз)".
Ссылки административного ответчика и администрации Петрозаводского городского округа о внесении таких изменений в связи с планируемым строительством в 2013 г. детского сада суд находит несостоятельными, не подтверждающимися материалами дела.
Таким образом, в оспариваемой части Правила землепользования и застройкипротиворечат подпункту 4 пункта 3 статьи 33 ГрК РФ.
Разрешая заявленные требования о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничении негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).
В силу пункта 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (подпункт 2 пункта 2 статьи 30ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (пункт 4 статьи 30ГрК РФ).
Из пункта 1 статьи 9 ГрК РФ следует, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В силу пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1 ГрК РФ установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.
Подпунктом 1 пункта 2 статьи 33ГрК РФ предусмотрено, что несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.
В соответствии спунктом 3 статьи 9ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Таким образом, для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (подпункт 2 пункта 1 статьи 34 ГрК РФ).
Анализ вышеперечисленных положений федерального законодательства позволяет сделать вывод о необходимости соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану. Данная правовая позиция выражена в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 01 августа 2018 г. N 81-АПГ18-11.
Из системного толкования положений подпунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.
В соответствии с пунктом 11 статьи 35ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.
Генеральным планом предусмотрена общая площадь озелененных территорий около 20 тыс.га (насаждения общего пользования, городские леса и лесопарки на базе городских лесов). Состав зеленой зоны города составляет 49,1 тыс.га. Также Генеральным планом закреплено сохранение зон охраняемого ландшафта и охраняемых исторических зеленых насаждений, определенных проектом зон охраны памятников вдоль Онежского озера (от завода ОАО "Авангард" на юго-востоке до ЗАО "Петрозаводский ДСК" на северо-востоке), включая затопленный карьер севернее района Ключевая, и вдоль рек Неглинка и Лососинка.
Вместе с тем установлено, что увеличенная зона объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе, в которой расположен земельный участок с кадастровым номером (...) согласно Генеральному плану отнесена к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования и рекреационные зоны.
Таким образом, оспариваемое правовое регулирование нарушает требования градостроительного законодательства, поскольку осуществлено без учета положений генерального плана муниципального образования, согласно которому названный выше земельный участок расположен в функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования и рекреационные зоны, а также статей 35 ГрК РФ и 85 ЗК РФ, распоряжению Председателя Правительства Республики Карелия от 05 сентября 1996 г. N 518-р.
С доводамистороны административного ответчика и заинтересованных лицо том, что границы парка "Каменный бор" не включены в территориальную зону "объектов здравоохранения (Оз)", а также то, что режим охраны территории Каменноборского карьера не запрещает производство земляных и строительных работ, суд не соглашается, поскольку границы парка не установлены, оспариваемая норма не содержит данных о конкретном изменении площади.
Кроме того, оспариваемое решение в части увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) не отвечает критерию определенности.
Текстовая и графическая части (схема) Правил землепользования и застройки в оспариваемой части не содержат сведений об измененном размере площади, что вызывает его неоднозначное толкование.
В соответствии с пунктом35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Положения пункта 7 статьи 26 ГрК РФ в данном случае применению не подлежат, поскольку регламентируют порядок отображения в документах территориального планирования объектов федерального, регионального значения и не освобождают от обязанности соблюдения первичности Генерального плана Правилам землепользования и застройки, в связи с чемдоводы административного ответчика и заинтересованных лиц являются несостоятельными.
Указанные обстоятельства являются основанием для удовлетворения требований административных истцов в части оспаривания нормативного правового акта.
Законность выдачи разрешения на строительство детского сада, возможность его размещения на земельном участке с кадастровым номером (...), соблюдение санитарных и иных норм при его строительстве и др., а также правомерность переноса памятного знака не являются предметом данного спора, поэтому судом этим обстоятельствам оценка в судебном акте не дается.
В силу подпункта 1 пункта 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Поскольку установлено применение оспариваемого нормативного правового акта, на основе которого реализованы права граждан и юридических лиц, суд признает его не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.
Оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим с даты принятия в силу вышеперечисленных положений законодательства не имеется.
С учетом положений пункта 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 111 КАС РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны, понесенные судебные расходы. Поскольку при подаче административного иска государственную пошлину в размере 300 руб. уплатила Тужикова О.Г., с административного ответчика в ее пользу подлежит возмещению указанная сумма.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявлениеТужиковой О.Г., Шкварина И.Г., Алексеева В.В. удовлетворить.
Признать не действующим решение 10 сессии 27 созыва Петрозаводского городского Совета 10 сессии 27 созыва от 26 апреля 2012 г.N 27/10-161 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа" в части увеличения зоны объектов здравоохранения (Оз) в районе Ключевского шоссе согласно схеме N 10 согласно приложению 10, со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о принятии судом настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе административного ответчика.
Взыскать с Петрозаводского городского Совета в пользу Тужиковой О.Г. государственную пошлину в размере 300 рублей.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Е.П. Кудряшова
Мотивированное решение
составлено 25 июня 2020 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка