Решение Верховного Суда Чувашской Республики от 24 июля 2020 года №3а-137/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

РЕШЕНИЕ

от 24 июля 2020 года Дело N 3а-137/2020
Верховный Суд Чувашской Республики в составе:
председательствующего - судьи Ленковского С.В.,
при секретаре Александрове П.А.,
с участием представителей:
истца - прокурора отдела прокуратуры Чувашской Республики Власовой Ю.М.,
административного ответчика Кабинета Министров Чувашской Республики Петровой О.Б.,
заинтересованного лица Министерства здравоохранения Чувашской Республики Кузьминой Н.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Чувашской Республики А.П.Евграфова к Кабинету Министров Чувашской Республики о признании частично недействующими отдельных положений раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2019 N 604 ( в редакции от 27 марта 2020 г.N 138 и от 10 июня 2020 г. N 308),
УСТАНОВИЛ:
Первый заместитель прокурора Чувашской Республики А.П.Евграфов обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца тридцать седьмого раздела VII в части установления размера подушевого норматива финансирования за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее республиканская Программа), утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2019 N 604 ( в редакции от 27 марта 2020 г.N 138 и от 10 июня 2020 г. N 308).
Требования мотивированы тем, что оспариваемый абзац раздела VII указанной Программы противоречат федеральному законодательству, поскольку подушевые нормативы финансирования установлены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, содержащимися в Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее федеральная Программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", что нарушает права граждан, проживающих на территории Чувашской Республики, на получение бесплатной медицинской помощи в гарантированном федеральным законодательством объеме.
В судебном заседании прокурор Власова Ю.М. административное исковое заявление поддержала.
Представитель административного ответчика Кабинета Министров Чувашской Республики Петрова О.Б. иск не признала, представила письменный отзыв, который приобщен к материалам дела, а также дала объяснения в связи, с чем по её мнению в удовлетворении иска следует отказать.
Представитель заинтересованного лица - Министерства здравоохранения Чувашской Республики Кузьмина Н.Н. также указала на необоснованность иска по тем основаниям, что закрепленные в федеральной Программе подушевые нормативы финансирования являются средними, а не минимальными. Формирование в субъекте Российской Федерации территориальной программы государственных гарантий и установление территориальных нормативов объема медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования производится с учетом конкретных факторов, к каковым относятся особенности половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения, основанные на данных медицинской статистики, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения на территории субъекта Российской Федерации. Установленные Программой нормативы позволяют оказывать медицинскую помощь населению с соблюдением стандартов ее оказания в полном объеме.
В письменном отзыве на административное исковое заявление представитель Министерства здравоохранения Чувашской Республики, не соглашаясь с иском, но, не оспаривая того, что подушевые нормативы финансирования Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной Кабинетом Министров Чувашской Республики от 25 декабря 2019 года N 604 установлены в меньшем объеме по сравнению с нормативами, содержащимися в Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее федеральная Программа), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610 "О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов", установлены в соответствии с законами Чувашской Республики от 3 декабря 2019 года N 83 " О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" и от 3 декабря 2019 года N 84 "О бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования Чувашской Республики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов" и при очередном внесении изменений в указанные законы в течение года подвергаются корректировке. Законом Чувашской Республики от 12 марта 2020 года N 15 "О внесении изменений в Закон Чувашской Республики " О республиканском бюджете Чувашской Республики на 2020 и на плановый период 2021 и 2022 годов" предусмотрено увеличение республиканского бюджета Чувашской Республики дополнительно на 918,1 млн. рублей на 2020 год, что позволит снизить дефицит её финансирования до 282,1 млн. рублей, или до 6, 43 % относительно расчетной стоимости. При этом, подушевый норматив финансирования в рамках Программы на 2020 год составит 16011,5 рубля, в том числе средства республиканского бюджета Чувашской Республики - 3362,1 рубля ( 93,6 % норматива, установленного Федеральной программой), который включает в себя также финансовое обеспечение иных государственных услуг и работ, касающихся укрепления материально-технической базы медицинских организаций. По итогам 2019 года финансирование Программы за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики увеличено с 2,8 до 4,3 миллиарда рублей. В связи с чем Программа впервые стала бездефицитной. Во исполнение пункта 2 Постановления Правительства Министерством Здравоохранения Российской Федерации письмом от 24 декабря 2019 года N 11-7/И/2-12330 направлены разъяснения по вопросам формирования и экономического обоснования территориальных программ. Согласно указанного письма подушевые нормативы финансирования за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов устанавливаются с учетом региональных особенностей и обеспечивают выполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, в том числе заработной платы медицинских работников. Указанный подушевый норматив включает, в том числе расходы на оказание прочих медицинских и иных услуг в медицинских организациях, деятельность которых не может быть измерена объемами медицинской помощи. Размер этих расходов определяется на основе статистических данных с учетом параметров прогноза социально- экономического развития на соответствующий год. С учетом более низкого по сравнению со среднероссийским уровнем заболеваемости и смертности населения от социально значимых заболеваний. Объемы медицинской помощи по наркологическому, фтизиатрическому, психиатрическому и венерологическим профилям, финансируемых только за счет республиканского бюджета традиционно остаются ниже федеральных нормативов и имеют устойчивую тенденцию к снижению, что, соответственно и определяет более низкие объемы их финансового обеспечения. В связи с тем, что особенности половозрастного состава, уровень и структура заболеваемости населения субъектов, климатогеографические условия региона и транспортная доступность медицинских организаций в субъектах разнятся, полагают, что Федеральная программа не позволяет установить равную величину подушевого финансирования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, и установленные в них размеры указанных нормативов в разных субъектах могут отличаться друг от друга, а также от нормативов, предусмотренных Федеральной программой.
Аналогичная позиция Министерства Здравоохранения Чувашской Республики отражена в письменном сообщении заместителем министра.
Изучив материалы дела, выслушав объяснения и выступления прокурора, представителей Кабинета Министров Чувашской Республики и Министерства Здравоохранения Чувашской Республики, суд приходит к следующему.
На основании части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Право прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части по мотивам не соответствия нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушения компетенции, прав, свобод и законных интересов граждан предусмотрено частью 3 статьи 208 КАС РФ.
Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии с положениями части 2 статьи 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ " Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 323-ФЗ) нормы об охране здоровья, содержащиеся в других федеральных законах, иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить нормам данного Федерального закона.
Согласно пункту 1 статьи 4 Федерального закона N 323-ФЗ соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий является одним из основных принципов охраны здоровья.
В силу части 2 статьи 19 указанного выше закона каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (пункт 3 статьи 1).
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования (п.3 части 1 ст. 16 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ).
Согласно части 1 статьи 81 указанного Федерального закона в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.
В рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи устанавливаются, в том числе, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (пункт 5 части 5 статьи 80 Федерального закона N 323-ФЗ).
В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе, объем медицинской помощи в расчете на одного жителя, стоимость объема медицинской помощи с учетом условий ее оказания, подушевой норматив финансирования. Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объемы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усредненных показателей, установленных стандартами медицинской помощи (части 2 и 3 статьи 81 этого же Федерального закона).
Содержание приведенных норм федерального законодательства свидетельствует о том, что территориальные программы, разрабатываемые и утверждаемые субъектами Российской Федерации, должны соответствовать федеральной программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, поскольку предусмотренные федеральной программой нормативы, рассчитанные как средние показатели, являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.
Соответственно, утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа должна соответствовать федеральной Программе, а дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи - определяться с учетом предусмотренных Программой соответствующих нормативов.
В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов (далее - федеральная Программа), которая устанавливает перечень видов, форм и условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи.
В разделе VII федеральной Программы закреплены средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования как за счет средств обязательного медицинского страхования, так и за счет средств соответствующих бюджетов, которые носят базовый характер и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи.
Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2019 N 604 в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.2019 N 1610 утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов. Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики и территориальная Программа официально опубликованы на Портале органов власти Чувашской Республики в сети "Интернет" http://www.cap.ru, 27.12.2019, официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.12.2019, печатном издании "Вести Чувашии", N 5, 08.02.2020.
Раздел VII указанной территориальной Программы также предусматривает нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования, способы оплаты медицинской помощи, порядок формирования и структуру тарифов на оплату медицинской помощи.
Подушевые нормативы финансирования в Чувашской Республике, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), составляют за счет бюджетных ассигнований республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя), с изменениями, внесенными после утверждения в 2020 году - 3362,1 рубля, в 2021 году - 1882,6 рубля, в 2022 году - 1885,2 рубля.
Вместе с тем в соответствии с абзацем сороковым раздела VII федеральной Программы средние подушевые нормативы финансирования составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов ( в расчете на 1 жителя) в 2020 году - 3593,3 рубля, 2021 году - 3737 рублей, 2022 году - 3886,5 рубля.
Сопоставление оспариваемых прокурором нормативных положений раздела VII территориальной Программы, свидетельствует о том, что предусмотренные в территориальной Программе Чувашской Республики подушевые нормативы финансирования за счет республиканского бюджета Чувашской Республики заложены в меньшем размере по сравнению с нормативами, утвержденными Федеральной Программой.
Между тем, по смыслу указанных выше правовых норм, утверждаемая органом государственной власти субъекта Российской Федерации территориальная программа, должна соответствовать федеральной Программе. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе за счет доходов бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов при условии финансового обеспечения территориальной программы с учетом предусмотренных федеральной Программой соответствующих нормативов определять в территориальной программе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи, но не вправе уменьшать гарантии, установленные на федеральном уровне.
С учетом изложенного, поскольку предусмотренные федеральной Программой нормативы являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, установление в территориальной Программе заниженных нормативов влечет снижение гарантий бесплатного оказания медицинской помощи и является недопустимым по федеральному законодательству в области охраны здоровья, не предоставляющего таких полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемые положения территориальной Программы нарушают права граждан, поскольку снижают уровень государственных гарантий бесплатной медицинской помощи по сравнению с федеральной Программой.
Не представление ответчиком доказательств законности оспариваемых нормативных установлений и соответствия их требованиям федерального законодательства, как это предписано положениями части 1 статьи 213 КАС РФ, влечет признание оспариваемых правовых норм не соответствующими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с частью 4 ст. 215 КАС РФ сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в издании "Вести Чувашии", где был ранее опубликован нормативный правовой акт. Если опубликование невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, публикация должна быть осуществлена в ближайшем номере такого издания.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление первого заместителя прокурора Чувашской Республики Евграфова А.П. к Кабинету Министров Чувашской Республики о признании недействующим абзаца тридцать седьмого раздела VII Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2019 N 604 ( в редакции от 27 марта 2020 г.N 138 и от 10 июня 2020 г. N 308) удовлетворить.
Признать недействующим абзац тридцать седьмой положения раздела VII "Нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансирования" Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи гражданам в Чувашской Республике медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов, утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2019 N 604 ( в редакции от 27 марта 2020 г.N 138 и от 10 июня 2020 г. N 308).
Обязать Кабинет Министров Чувашской Республики в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу принять нормативный правовой акт, предусматривающий установление подушевых нормативов, финансируемых за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики (в расчете на 1 жителя), не ниже средних подушевых нормативов финансирования, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2019 года N 1610 " О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".
Опубликовать в издании "Вести Чувашии" сообщение о принятии решения суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу. Если опубликование невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, публикация должна быть осуществлена в ближайшем номере указанного издания
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд (г.Нижний Новгород) в течение месяца со дня изготовления мотивированного решения через Верховный Суд Чувашской Республики.
Судья Верховного Суда
Чувашской Республики Ленковский С.В.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка