Решение Верховного Суда Республики Коми от 22 мая 2018 года №3а-137/2018

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КОМИ

РЕШЕНИЕ

от 22 мая 2018 года Дело N 3а-137/2018
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Республики Коми в составе:
председательствующего судьи Кондратюка А.В.,
при секретаре Буткиной А.В.,
с участием прокурора Юдина А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании 22 мая 2018 года в г. Сыктывкаре Республики Коми административное дело по административному исковому заявлению Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми о признании недействующим Генерального плана сельского поселения "Вухтым", утвержденного решением Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1, в части включения лесных участков лесного фонда в земли населенных пунктов сельского поселения "Вухтым" при установлении границ поселка сельского типа "Кыддзявидзь",
установил:
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просило признать недействующим Генеральный план сельского поселения "Вухтым", утвержденный решением Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1, в части включения в земли населенных пунктов сельского поселения "Вухтым" при установлении границ поселка сельского типа "Кыддзявидзь" лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в части выделов ..., в выделах ... квартала N <Номер обезличен>; в выделах ... квартала N <Номер обезличен> ... участкового лесничества ГУ "... лесничество". В обоснование заявленных требований указано на несоблюдение порядка и процедуры перевода спорных земельных участков из категории "земли лесного фонда" в категорию "земли населенных пунктов", несогласование проекта Генерального плана с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Рослесхоз), что является нарушением норм земельного, лесного и градостроительного законодательства, в частности Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Порядка подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 48.
Определением суда от 8 мая 2018 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация муниципального образования муниципального района "Прилузский", общество с ограниченной ответственностью "Лузалес".
Представитель административного истца Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми Оникул Е.В. в судебном заседании административные исковые требования поддержала.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица ООО "Лузалес" Исаева Н.В. против удовлетворения иска возражала.
Административный ответчик Совет сельского поселения "Вухтым", заинтересованные лица администрация сельского поселения "Вухтым", администрация муниципального образования муниципального района "Прилузский", надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела своих представителей для участия в судебном заседании не направили.
В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав представителя административного истца Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми Оникул Е.В., представителя заинтересованного лица ООО "Лузалес" Исаеву Н.В., заслушав заключение прокурора Юдина А.В., полагавшего, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению, исследовав и оценив материалы дела, суд приходит к следующему.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Генеральный план поселения является одним из документов территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8, частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план поселения, в том числе внесение в него изменений, утверждается представительным органом местного самоуправления поселения.
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование на территории поселения Вухтым имеет статус сельского поселения и входит в состав муниципального образования муниципальный район "Прилузский". В состав муниципального образования на территории поселения Вухтым входят поселки сельского типа Вухтым, Кыддзявидзь. (Устав муниципального образования сельское поселение "Вухтым", статья 74 Закона Республики Коми от 05.03.2005 N 11-РЗ "О территориальной организации местного самоуправления в Республике Коми").
Решением Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1 утвержден Генеральный план сельского поселения "Вухтым" с разработкой Правил землепользования и застройки территории муниципального образования сельского поселения "Вухтым".
Решение Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1 "Об утверждении Генерального плана сельского поселения "Вухтым" с разработкой Правил землепользования и застройки территории муниципального образования сельского поселения "Вухтым" опубликовано в информационном вестнике Совета сельского поселения "Вухтым", выпуск N 03, март 2014 года.
Таким образом, решение Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1 принято уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.
Генеральным планом, утвержденным названным решением, установлены границы населенных пунктов сельского поселения "Вухтым", в том числе поселка сельского типа "Кыддзявидзь" в границы которого включены земли лесного фонда ... участкового лесничества ГУ "... лесничество" из состава лесного участка категории земель лесного фонда с кадастровым номером <Номер обезличен>, площадью 7970160000,0 кв.м, расположенного в кварталах N <Номер обезличен> и N <Номер обезличен>, который находится в федеральной собственности (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 29 июля 2005 года N <Номер обезличен>, свидетельство о государственной регистрации права собственности от 29 июля 2005 года 11 АА N <Номер обезличен>).
Включение земель лесного фонда, расположенных в части выделов ..., в выделах ... квартала N <Номер обезличен>; в выделах ... квартала N <Номер обезличен> ... участкового лесничества ГУ "... лесничество", в границы населенного пункта поселка сельского типа "Кыддзявидзь" сельского поселения "Вухтым", подтверждается представленными административным истцом схемой графического наложения границ населенного пункта на материалы лесоустройства, фрагментом наложения границ населенного пункта "Кыддзявидзь" сельского поселения "Вухтым" на материалы лесоустройства, выполненного филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" "Севлеспроект", картой-схемой разделения лесов лесничеств по целевому назначению и категориям ГУ "Прилузское лесничество", а также материалами лесоустройства (копии планшетов), таксационными описаниями, картографическими материалами сельского поселения "Вухтым".
Данное обстоятельство также подтверждается протоколом заседания региональной межведомственной рабочей группы по вопросам, связанным с приведением в соответствие сведений Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра от <Дата обезличена> года N <Номер обезличен>
В силу статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли по целевому назначению подразделяются на самостоятельные категории, в частности на земли поселений (населенных пунктов), земли лесного фонда.
Частью 1 статьи 101 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).
В соответствии с частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.
Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации. Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (пункт 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.
Пунктом 2 части 1 статьи 11 названного Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.
Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.
Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В период подготовки и утверждения оспариваемого Генерального плана действовал порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2012 N 69.
Пунктом 2.1 названного Порядка согласования предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.
В свою очередь, Министерство регионального развития Российской Федерации обладало организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).
В связи с упразднением Минрегиона России полномочиями по согласованию проекта генерального плана поселения в предусмотренных частью 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях в период с 7 октября 2014 г. по 16 июня 2015 г. наделялось Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (пункт 5.4.76 Положения о Минстрое России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038), а с 17 июня 2015 г. по настоящее время - Министерство экономического развития Российской Федерации (пункт 5.3.48 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).
Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов, в период подготовки оспариваемого акта, в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, и пунктами 1 и 2 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.
Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.
В соответствии с частью 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.
В части 8 данной статьи установлено, что органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.
В том случае, если имеется отрицательное заключение Рослесхоза на проект генерального плана поселения, соблюдение органом местного самоуправления процедур согласования, в том числе утверждение документа территориального планирования при квалифицированном молчании уполномоченного органа исполнительной власти (части 7 и 8 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации), само по себе не подтверждает соблюдения порядка принятия генерального плана поселения.
Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 ЛК РФ) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.
Лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство. Данная позиция закреплена в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О. При этом вопросы фактического землепользования не являются обстоятельствами, подлежащими проверке и исследованию в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта - генерального плана муниципального образования.
Таким образом, законодатель установил возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, при изменении границ населенных пунктов, исключительно по согласованию с собственником - Российской Федерацией в лице уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
В данном случае в нарушение правил статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект Генерального плана сельского поселения "Вухтым" не согласовывался с Рослесхозом и был утвержден при отсутствии заключения Рослесхоза, что свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки указанного документа территориального планирования, поскольку в отсутствие необходимой согласительной процедуры проект оспариваемого Генерального плана представляться на утверждение представительному органу сельского поселения и утверждаться им не мог. Доказательств обратного лицами, участвующими в деле, суду не представлено.
Доводы, изложенные в отзыве административного ответчика, о том, что земельные участки вошедшие в границы населенного пункта "Кыддзявидзь" сельского поселения "Вухтым" не относятся к землям лесного фонда, являются несостоятельными, поскольку местоположение, границы и площадь лесных участков определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям в соответствии с лесным законодательством.
Согласно ранее действовавшему законодательству перевод лесных площадей (покрытые лесом, а также не покрытые лесом - необлесившиеся лесосеки, гари, редины, прогалины, пустыри и т.п.) в нелесные площади (сельскохозяйственные угодья, дороги, просеки и т.п.) для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и осуществлением лесных пользований, производился в лесах первой группы - в исключительных случаях по постановлению Совета Министров РСФСР (статья 16 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 года, статья 37 Лесного кодекса РСФСР 1978 года).
При этом в ходе рассмотрения дела суду не представлено доказательств о переводе в установленном законом порядке и уполномоченным органом спорных земель лесного фонда в иную категорию до момента утверждения Генерального плана сельского поселения "Вухтым".
Также не может быть принят во внимание и довод административного ответчика о том, что проект генерального плана сельского поселения "Вухтым" получил положительное согласование Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми, так как согласование документов территориального планирования с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений, законодательством не предусмотрено.
Таким образом, принимая во внимание, что при подготовке проекта Генерального плана сельского поселения "Вухтым" нарушена предусмотренная Градостроительным кодексом Российской Федерации процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенных пунктов, входящих в состав указанного муниципального образования, на участки лесного фонда, суд приходит к выводу о наличии оснований для признания недействующим в оспариваемой части решения Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1 "Об утверждении Генерального плана сельского поселения "Вухтым" с разработкой Правил землепользования и застройки территории муниципального образования сельского поселения "Вухтым".
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с пунктом 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Определяя момент, с которого Генеральный план сельского поселения "Вухтым" должен быть признан недействующим в оспариваемой части, суд полагает, что поскольку до принятия решения суда он применялся, и на основании него реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, он подлежит признанию недействующими в оспариваемой части со дня вступления в законную силу настоящего решения.
С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в информационном вестнике Совета сельского поселения "Вухтым", где был ранее опубликован нормативный правовой акт. Если опубликование невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, публикация должна быть осуществлена в ближайшем номере такого издания.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми о признании недействующим Генерального плана сельского поселения "Вухтым", утвержденного решением Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1, в части включения лесных участков лесного фонда в земли населенных пунктов сельского поселения "Вухтым" при установлении границ поселка сельского типа "Кыддзявидзь", удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план сельского поселения "Вухтым", утвержденный решением Совета сельского поселения "Вухтым" от 18.03.2014 N III-18/1, в части включения в земли населенных пунктов сельского поселения "Вухтым" при установлении границ поселка сельского типа "Кыддзявидзь" лесных участков, расположенных на землях лесного фонда в части выделов ..., в выделах ... квартала N <Номер обезличен>; в выделах ... квартала N <Номер обезличен> ... участкового лесничества ГУ "... лесничество".
Сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в информационном вестнике Совета сельского поселения "Вухтым", где был ранее опубликован нормативный правовой акт. Если опубликование невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, публикация должна быть осуществлена в ближайшем номере такого издания.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Коми в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья - А.В. Кондратюк


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка