Решение Пермского краевого суда от 12 октября 2020 года №3а-1355/2020

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 12 октября 2020 года Дело N 3а-1355/2020
Пермский краевой суд в составе
председательствующего судьи Судневой В.Н.
при помощнике судьи Манько А.В.
с участие представителя прокуратуры Пермского края-прокурора Синевой А.М., действующей на основании удостоверения,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края к Совету депутатов Юго-Камского сельского поселения о признании недействующим в части Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Юго-Камского сельского поселения от 20 февраля 2020 г. N 89,
установил:
решением Совета депутатов Юго-Камского сельского поселения Пермского муниципального района от 20.02.2020 N 89 утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения (далее-Положение о порядке проведения конкурса).
Данное решение официально обнародовано 27.02.2020 путем размещения на специальном стенде, расположенном в помещении администрации поселения по адресу: ****, и в библиотеке поселения по адресу: ****.
Подпункт 1 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса в качестве основания отказа в регистрации кандидата предусматривает отсутствие и (или) наличие ограничений у кандидата пассивного избирательного права.
Подпункт 4 пункта 4 статьи 4 указанного Положения в качестве основания отказа в регистрации кандидата предусматривает сокрытие кандидатом сведений о судимости.
Пункт 4 части 1 ст. 5 данного Положения в качестве критерия оценки конкурсной комиссией профессиональных и личностных качеств кандидата на должность главы предусматривает его работу в органах местного самоуправления Пермского муниципального района или Юго-Камского сельского поселения.
Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 4 пункта 1 статьи 5, подпункта 1 пункта 4 статьи 4 в части слов "отсутствие и (или)", подпункта 4 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Юго-Камского сельского поселения от 20.02.2020 N 89.
В обоснование требований указывает, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2020 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления. Ограничения пассивного избирательного права установлены статьей 4 Федерального закона N 67-ФЗ. Таким образом, подпункт 1 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса в части слов "отсутствие и (или)" не соответствует требованиям федерального законодательства.
Прокурор полагает, что норма подпункта 4 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса в качестве основания отказа в регистрации кандидата предусматривает сокрытие кандидатом сведений о судимости. С учетом того, что из содержания п. 9 пункта 6 ст. 3, пунктов 1, 4 ст. 4 вышеуказанного Положения следует, что кандидат в числе прочих документов для участия в конкурсе обязан предоставить справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, отсутствие данной справки либо выявление недостоверных сведений является основанием для отказа в регистрации, отсутствие обоснования в чем выражаются данные действия (бездействия) указывает на то, что оспариваемые положения вызывают неоднозначное толкование, в связи с чем в соответствии с разъяснениями, содержащимся в п.35 постановления Пленума Верховного суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", оспариваемую норму следует признать недействующей.
Пункт 4 части 1 статьи 5 Положения в качестве критерия оценки конкурсной комиссией профессиональных и личностных качестве кандидата на должность главы предусматривает его работу в органах местного самоуправления Пермского муниципального района или Юго-Камского сельского поселения. Оспариваемый критерий - место работы кандидата в конкретном муниципальном районе не служит показателем, на основании которого формируется оценка профессиональных качеств (образования, знаний, навыков), является дискриминационным по своему содержанию и противоречит положениям ст. 4 Федерального закона от 2.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ч. 5 ст. 4 Федерального закона N 67-ФЗ.
Представитель административного истца административный иск поддерживает.
Представитель Совета депутатов Юго-Камского сельского поселения в судебное заседание не явился, извещался надлежащим образом, что подтверждается отчетом об отслеживании отправления с почтовым идентификатором. О причинах, препятствующих неявке в судебное заседание, суду не сообщили.
Представитель заинтересованного лица администрации Юго-Камского сельского поселения в судебное заседание не явился, извещался надлежащим образом. О причинах неявки в судебное заседание не сообщили, в связи с чем препятствий к рассмотрению дела не усматривается.
Заслушав представителя административного истца, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.
Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
В соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Согласно п. 3 ст. 30 Устава Юго-Камского сельского поселения глава поселения избирается из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы поселения устанавливается Советом депутатов поселения.
В соответствии со ст. 45 Устава муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальное обнародование муниципальных правовых актов осуществляется путем их размещения на специальном стенде, расположенном в помещении администрации поселения по адресу: **** и по адресу: **** в месячной подшивке, которая находится в библиотеке поселения по адресу: **** и выдается всем желающим; а также направляется в организации, предприятия и учреждения, расположенные на территории поселения, органы территориального общественного самоуправления поселения ( ст. 47 Устава).
Во исполнение предоставленных полномочий Советом депутатов Юго-Камского сельского поселения принято решение, которым утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения.
Решение официально обнародовано 27.02.2020 путем размещения на специальном стенде, расположенном в помещении администрации поселения по адресу: **** и в библиотеке поселения по адресу: ****.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят Советом депутатов Юго-Камского сельского поселения Пермского муниципального района в пределах предоставленных полномочий с соблюдением порядка принятия данного правового акта, введения его в действие. Законность процедуры принятия, опубликования оспариваемого нормативного правового акта административным истцом не оспаривается.
В соответствии с абзацем вторым части 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
В статье 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" приведен перечень обстоятельств, при наличии которых гражданин Российской Федерации не может реализовать свое пассивное избирательное право. Так, не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята и погашена,-до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости; осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости; осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие подпунктов "а.1" и "а.2" пункта 3.2 данной статьи.
При рассмотрении требований административного истца о признании недействующим подпункта 1 пункта 4 статьи 4 Положения, предусматривающего, что основаниями для отказа в регистрации кандидата являются отсутствие и (или) наличие ограничений у кандидата пассивного избирательного права в оспариваемой части, следует учесть, что избирательное право пассивное (пассивное избирательное право) - право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (подпункт 27 статьи 2 Федерального закона N 67-ФЗ).
Между тем, федеральными законами, регулирующими избирательные отношения, такого понятия как отсутствие пассивного избирательного права не предусмотрено.
Положения ст. 32 Конституции Российской Федерации, ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлены ограничения активного и пассивного избирательного права граждан.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 11 ноября 2003 г. N 16-П и от 21 января 2010 г. N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" обратил внимание на необходимость при проверке содержания оспариваемого акта или его части выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (абзац первый пункта 35).
Учитывая, что подпункт 1 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения в оспариваемой части не соответствует положениям вышеуказанных правовых норм и не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование его содержания, носит неопределенный характер в той части, в которой устанавливает отсутствие и (или) наличие ограничений у кандидата пассивного избирательного права, указанная норма подлежит признанию недействующей.
Оспариваемым прокурором Положением о порядке проведения конкурса в пункте 4 части 1 ст. 5 предусмотрено, что критерием оценки конкурсной комиссией профессиональных и личностных качеств кандидата на должность главы является его работа в органах местного самоуправления Пермского муниципального района или Юго-Камского сельского поселения.
Согласно ч.1 и ч.2 ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципального служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки.
Исходя из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что предъявляемые для замещения должностей муниципальной службы основные квалификационные требования, в том числе к стажу муниципальной службы или работы по специальности, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.
Согласно части 4 статьи 3 Закона Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК "О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края" порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.
В соответствии с ч. 5 ст. 3 Закона Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК "О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края" к кандидатам на должность главы муниципального района, городского или муниципального округа устанавливаются следующие требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского или муниципального округа отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления: наличие высшего образования; наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) не менее четырех лет или стажа работы по специальности не менее пяти лет (в том числе наличие стажа работы на руководящей должности не менее трех лет).
Вышеуказанным законом Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК конкретное место службы кандидата на должность главы муниципального образования не определено.
К дополнительным требованиям, которые имеют право устанавливать представительный орган муниципального образования в рамках предоставленной ему компетенции, указанное условие не относится.
Таким образом, норма, которой определено такое условие для кандидата на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения, как работа в органах местного самоуправления Пермского муниципального района или Юго-Камского сельского поселения, ставит кандидатов на выборную должность в неравное положение, носит дискриминационный характер, создает ситуацию фактической и правовой неопределённости, противоречит нормативным правовым актам, которые имеют большую юридическую силу, в связи с чем подлежит признанию недействующей в полном объеме.
Требования прокурора о признании не действующим подпункта 4 пункта 4 статьи 4 Положения о порядке проведения конкурса, которым предусмотрено основание для отказа в регистрации кандидата сокрытие им сведений о судимости, удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.
В соответствии с п. 2.1 ст. 33 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае наличия у кандидата неснятой и непогашенной судимости в заявлении, предусмотренном пунктом 2 настоящей статьи, указываются сведения о судимости кандидата.
По смыслу пп. "е" п. 24 ст. 38 указанного выше Федерального закона основанием отказа в регистрации кандидата является сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые должны быть представлены в соответствии с пунктом 2.1 статьи 33 настоящего Федерального закона.
Регистрация кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, может быть отменена в случае установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости (подпункт "з" пункта 7, пункт 9 статьи 76 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).
При таких обстоятельствах, оспариваемая норма не противоречит положениям Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", имеющего большую юридическую силу.
Вопреки доводам представителя административного истца понятие сокрытие сведений о судимости в Положении о порядке проведения конкурса не противоречит нормами действующего законодательства и не содержит в себе каких-либо неясностей и неточностей, позволяющих неправильно истолковать его смысл.
Пунктами 1, 2 и 2.1 статьи 33 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закреплено, что о выдвижении кандидата (кандидатов), в том числе в составе списка кандидатов, избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке. Соответствующая избирательная комиссия считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата, предусмотренные данным федеральным законом, иным законом, после поступления в нее заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу. Если у кандидата имелась или имеется судимость, в названном заявлении указываются сведения о судимости кандидата, а если судимость снята или погашена, - также сведения о дате снятия или погашения судимости.
Сведения о судимости кандидата, как это определено подпунктом 58 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" для целей данного федерального закона, означают сведения о когда-либо имевшихся судимостях с указанием номера (номеров) и части (частей), пункта (пунктов), а также наименования (наименований) статьи (статей) Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой (которых) был осужден кандидат, статьи (статей) уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза СССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом Российской Федерации.
Таким образом, положениями Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" раскрыто содержание понятия сокрытия кандидатом сведений судимости, что не может повлечь за собой произвольное его применение.
При таких обстоятельствах, оснований для удовлетворения указанного требования не имеется.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В соответствии с разъяснениями, содержащимся в абз. 3 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Учитывая, что оспариваемый акт применялся до принятия решения суда и на основании этого акта реализовывались права граждан, он подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с момента вступления решения в законную силу.
Руководствуясь ст. ст.175-180, 215 КАС Российской Федерации, суд
решил:
административный иск первого заместителя прокурора Пермского края удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 4 пункта 1 статьи 5, подпункт 1 пункта 4 статьи 4 в части слов "отсутствие и (или)" Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения-главы администрации Юго-Камского сельского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Юго-Камского сельского поселения от 20 февраля 2020 г. N 89.
В остальной части административного иска отказать.
В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании еженедельная газета "Нива" и в Бюллетене муниципального образования "Пермский муниципальный район".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционной суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено судом в окончательной форме 23 октября 2020 г.
Судья: подпись


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка