Решение Верховного Суда Республики Бурятия от 26 ноября 2019 года №3а-122/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

РЕШЕНИЕ

от 26 ноября 2019 года Дело N 3а-122/2019
Верховный Суд Республики Бурятия в составе судьи Назимовой П.С., при секретаре Свистунове А.И., с участием прокурора Осиповой А.М., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ООО "Городские маршруты" об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Республики Бурятия,
установил:
Правительством Республики Бурятия 10 сентября 2018 года принято постановление N 499 "Об утверждении Порядка проведения открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по одному или нескольким межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок по нерегулируемому тарифу на территории Республики Бурятия" (далее также - Постановление N 499, Порядок проведения открытого конкурса).
Данное постановление опубликовано 11 сентября 2018 года на официальном интернет-портале Правительства Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru; 12 сентября 2018 года - на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, номер опубликования 0300201809120001; постановление вступило в силу со дня его официального опубликования.
Порядок проведения открытого конкурса разработан в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее также - Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ) и Законом Республики Бурятия от 23 ноября 1999 года N 292-II "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия" (далее также - Закон Республики Бурятия N 292-II, региональный закон).
Пункт 5.9 раздела 5 "Порядок вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе и допуска претендентов к участию в открытом конкурсе" оспариваемого Порядка предусматривает случаи, при которых при рассмотрении заявок на участие в конкурсе претендент не допускается к участию в конкурсе, а именно:
несоответствие конкурсной заявки требованиям конкурсной документации (пункт 5.9.1);
наличие в представленных документах недостоверных сведений (пункт 5.9.2);
несоответствие требованиям, предъявляемым к участникам конкурса (пункт 5.9.3);
непредставление участником конкурса документов, определённых конкурсной документацией (пункт 5.9.4).
ООО "Городские маршруты" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими со дня принятия пунктов 5.9.1 и 5.9.4 Порядка проведения открытого конкурса, ссылаясь на их несоответствие законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Требования основаны на том, что ООО "Городские маршруты", желая участвовать в открытом конкурсе, организованном Министерством по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия, направило заявку как уполномоченный участник простого товарищества в составе ООО "<...>", ООО "<...>", ООО "<...>", ООО "<...>". Однако конкурсная комиссия приняла решение об отказе обществу в допуске к участию в конкурсе, ссылаясь на несоответствие его заявления в составе заявки требованиям приложения N 2 конкурсной документации.
По мнению ООО "Городские маршруты", пункты 5.9.1 и 5.9.4 оспариваемого Порядка противоречат статьям 2 и 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, так как содержат не предусмотренные законом основания для отстранения претендента от участия в открытом конкурсе. Пункты 5.9.1 и 5.9.4 Порядка проведения открытого конкурса также противоречат части 1 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", устанавливая для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения и возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям, создающие условия для проявления коррупции.
В судебном заседании представитель ООО "Городские маршруты" Дашиев В.В. заявление поддержал. Пояснил, что в статье 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ чётко определены требования для претендентов по допуску их к участию в открытом конкурсе. Из шести приведённых в этой норме пунктов нет ни одного, который предусматривал бы несоответствие заявки конкурсной документации и непредставление участником конкурса документов, определённых конкурсной документацией, в качестве основания для отстранения претендента от участия в конкурсе. Установленный законом перечень требований, которым должен соответствовать участник конкурса, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.
Представитель административного ответчика Правительства Республики Бурятия Иванова М.Т. просила отказать в удовлетворении требований, ссылаясь на то, что исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия, принимая оспариваемое в части постановление, действовал в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением требований законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Представители заинтересованного лица Министерства по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия Матхеева М.Р. и Архипова О.В. возражали против удовлетворения административного иска.
Исследовав представленные сторонами доказательства, заслушав заключение прокурора Осиповой А.М., полагавшей, что административный иск заявлен необоснованно и не подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Согласно подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси.
По названным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации (пункт 3.1 этой же статьи).
Отношения в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, настоящего Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 2 названного Федерального закона предусмотрено, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 статьи 2 данного Федерального закона, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В Республике Бурятия отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским электрическим транспортом регулируются Законом Республики Бурятия от 23 ноября 1999 года N 292-II "Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Республике Бурятия".
Пунктом 5 части 1 статьи 4 указанного регионального закона определены полномочия Правительства Республики Бурятия по установлению порядка проведения открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в соответствии с Федеральным законом N 220-ФЗ.
Таким образом, при принятии Постановления N 499 Правительство Республики Бурятия действовало в пределах предоставленных законом полномочий и с соблюдением установленного порядка.
Проверяя оспариваемый в части Порядок проведения открытого конкурса на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Главой 3 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ установлены правила организации регулярных перевозок по регулируемым тарифам (статьи 14 - 15) и нерегулируемым тарифам (статьи 17 - 20), в том числе общие условия и порядок проведения конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам (статьи 21 - 24).
Частью 4 статьи 17 того же Федерального закона предусмотрено право устанавливать законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя из соответствующих условий.
Требования, предъявляемые к участникам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, перечислены в статье 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ.
Согласно части 1 названной статьи к участию в открытом конкурсе допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, соответствующие следующим требованиям:
1) наличие лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров в случае, если наличие указанной лицензии предусмотрено законодательством Российской Федерации;
2) наличие на праве собственности или на ином законном основании транспортных средств, соответствующих требованиям, указанным в реестре маршрута регулярных перевозок, в отношении которого выдаётся свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, либо принятие на себя обязательства по приобретению таких транспортных средств в сроки, определённые конкурсной документацией;
3) непроведение ликвидации участника открытого конкурса - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании банкротом участника открытого конкурса - юридического лица или индивидуального предпринимателя и об открытии конкурсного производства;
4) отсутствие у участника конкурса задолженности по обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за последний завершённый отчётный период;
5) наличие договора простого товарищества в письменной форме (для участников договора простого товарищества).
6) отсутствие в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя, участника договора простого товарищества обстоятельств, предусмотренных частью 8 статьи 29 настоящего Федерального закона.
В силу части 2 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ форма заявки на участие в открытом конкурсе и требования к содержанию данной заявки (в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса) устанавливаются организатором открытого конкурса с учётом положений настоящего Федерального закона. Заявки на участие в открытом конкурсе, которые содержат недостоверные сведения, отклоняются.
Пунктом 1.6 Порядка проведения открытого конкурса предусмотрено, что организатором конкурсов является Министерство по развитию транспорта, энергетики и дорожного хозяйства Республики Бурятия.
Пунктом 5 части 2 статьи 4 Закона Республики Бурятия от 23 ноября 1999 года N 292-II определено, что уполномоченный исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия определяет порядок размещения на официальном сайте уполномоченного исполнительного органа государственной власти Республики Бурятия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет извещения о проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, изменений, внесённых в указанное извещение, а также устанавливает требования к содержанию, в том числе к описанию, предложения участника открытого конкурса к форме и составу заявки на участие в открытом конкурсе.
Оценка и сопоставление заявок на участие в открытом конкурсе осуществляются по приведённым в части 3 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ критериям.
Согласно части 4 статьи 24 названного Федерального закона шкала для оценки указанных критериев устанавливается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом в зависимости от местных условий.
Таким образом, правоотношения в сфере организации и проведения открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, могут быть урегулированы нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Сопоставив содержание оспариваемых пунктов 5.9.1 и 5.9.4 Порядка проведения открытого конкурса с приведёнными выше нормами федерального и регионального законодательства, суд не находит оснований для признания их недействующими.
Так, согласно пунктам 5.9.1 и 5.9.4 Порядка проведения открытого конкурса при рассмотрении заявок на участие в конкурсе претендент не допускается к участию в конкурсе в случаях несоответствия конкурсной заявки требованиям конкурсной документации; непредставления участником конкурса документов, определённых конкурсной документацией.
Часть 7 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ устанавливает, что в случае, если открытый конкурс признан не состоявшимся в связи с тем, что по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе не подано ни одной такой заявки или по результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе все такие заявки были признаны не соответствующими требованиям конкурсной документации, организатор открытого конкурса вправе принять решение о повторном проведении открытого конкурса или об отмене предусмотренного конкурсной документацией маршрута регулярных перевозок.
То есть открытый конкурс может быть признан не состоявшимся в следующих случаях:
- по окончании срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе не подано ни одной заявки;
- по результатам рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе все такие заявки были признаны не соответствующими требованиям конкурсной документации.
В дополнение к этому часть 4 статьи 19 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ предусматривает еще одно основание признания открытого конкурса несостоявшимся: если только одна заявка на участие в этом конкурсе была признана соответствующей требованиям конкурсной документации.
Из системного толкования части 1 статьи 23 и части 7 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ следует, что заявки на участие в конкурсе могут быть отклонены не только в случае несоответствия лица требованиям, предъявляемым к участникам открытого конкурса, но и в случае несоответствия заявки конкурсной документации.
По указанным мотивам доводы административного истца о противоречии федеральному законодательству пунктов 5.9.1 и 5.9.4, входящих в состав пункта 5.9 оспариваемого Порядка, которым установлен исчерпывающий перечень оснований отклонения заявок претендентов (их недопуска к участию в конкурсе) на стадии их рассмотрения, следует признать несостоятельными.
Утверждение ООО "Городские маршруты" о том, что статья 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ является единственной правовой нормой, которой должен руководствоваться организатор конкурса при обсуждении вопроса допуска претендентов к участию в открытом конкурсе, основано на неверном токовании закона.
В статье 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ приведены требования, которым должны соответствовать юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники простого товарищества, в случае их участия в открытом конкурсе.
Учитывая, что действующее законодательство не содержит запретов на установление соответствующих условий (критериев) для участия в открытом конкурсе, Правительство Республики Бурятия в пределах своей компетенции вправе самостоятельно определять порядок и условия проведения конкурса, а также критерии допуска претендентов к участию в конкурсе и оценку его участников.
Пункты 5.9.1 и 5.9.4 оспариваемого Порядка не содержат иные требования к участникам открытого конкурса, чем это предусмотрено частью 1 статьи 23 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ, а лишь предусматривают случаи, при которых при рассмотрении заявок на участие в конкурсе претендент не допускается к участию в конкурсе.
В соответствии с пунктом 1.10 Порядка проведения открытого конкурса в настоящем Порядке используются следующие понятия и сокращения:
претендент - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или участники договора простого товарищества, направившие в адрес организатора заявку на участие в конкурсе;
заявка - пакет документов, заполненный и предоставленный претендентом организатору в соответствии с требованиями (условиями) конкурса.
По смыслу пунктов 5.6 и 5.11 оспариваемого Порядка конкурсная комиссия рассматривает заявки на участие в конкурсе на соответствие требованиям, установленным конкурсной документацией, и соответствие претендентов требованиям, установленным Федеральным законом N 220-ФЗ, настоящим Порядком и конкурсной документацией. Претендент приобретает статус участника конкурса со дня подписания членами конкурсной комиссии протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе.
Исходя из логики ООО "Городские маршруты", представление претендентом неполного состава заявки либо заявки, не соответствующей требованиям конкурсной документации, должно оцениваться на этапе оценки и сопоставления заявок. Однако по смыслу части 6 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ на данном этапе конкурса заявки оцениваются на предмет того, какая из них наберёт высшую оценку по сумме критериев, указанных в пунктах 1 и 2 части 3 настоящей статьи.
То есть на этапе оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе не может оцениваться недостоверная заявка (что согласуется с частью 2 статьи 24 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ); заявка, не содержащая нужных сведений либо не соответствующая по форме требованиям конкурсной документации, поскольку дальнейшее участие в конкурсе таких заявок, вступающих в противоречие в том числе с требованиями законодательства, лишается практического смысла.
Установленные пунктами 5.9.1 и 5.9.4 Порядка основания, при наличии которых претендент не допускается к участию в конкурсе, в равной степени распространяются на всех участников конкура, право на участие в конкурсе не ограничивают, не создают необоснованных преимуществ отдельным субъектам предпринимательской деятельности.
По своей юридико-технической конструкции оспариваемые положения соответствуют принципам правовой определённости, позволяют уяснить существо регулируемых вопросов и не допускают произвольного усмотрения в процессе их реализации.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопредёленность правовой нормы ведёт к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
Пунктом 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к созданию дискриминационных условий.
В силу положений подпункта 8 статьи 4 названного Федерального закона под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
Оспариваемые заявителем правовые предписания не нарушают его прав на осуществление предпринимательской деятельности, не препятствуют в принятии им участия в отборе перевозчиков, не ограничивают количество потенциальных участников открытого конкурса и не создают для кого-либо из них необоснованных преимуществ или дискриминационных условий.
Ошибочным является и довод административного истца о наличии в оспариваемых нормах Порядка проведения открытого конкурса коррупциогенных факторов.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределённые, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.
Анализируя положения оспариваемых пунктов 5.9.1 и 5.9.4 Порядка проведения открытого конкурса, суд не усматривает признаков коррупциогенных факторов, предусмотренных пунктами 3 и 4 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 N 96.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят Правительством Республики Бурятия в пределах его полномочий, в надлежащей форме и с соблюдением процедуры его принятия; не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьей 175, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление ООО "Городские маршруты" об оспаривании в части нормативного правового акта Правительства Республики Бурятия оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в течение одного месяца со дня изготовления решения суда в мотивированном виде через Верховный Суд Республики Бурятия.
Судья П.С. Назимова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка