Решение Красноярского краевого суда от 16 августа 2016 года №3А-120/2016

КРАСНОЯРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 16 августа 2016 года Дело N 3А-120/2016



16 августа 2016 года


г.Красноярск







Красноярский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Пашковского Д.И.,
при секретаре судебного заседания Еркаловой Я.В.,




с участием представителя административного истца - прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Красноярского края - Моргуна О.В.,
представителей административного ответчика - Правительства Красноярского края по доверенности Савельевой С.Б., Горбачева К.А.,
представителя заинтересованного лица - Министерства здравоохранения Красноярского края по доверенности Старобахиной О.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Красноярского края об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 25.12.2015 N 703-п,
УСТАНОВИЛ:
Прокурор Красноярского края обратился в суд с административный исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта - Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 25.12.2015 N 703-п в части (далее Территориальная программа).
Требования мотивированы тем, что в оспариваемых положениях Территориальной программы в сравнении с нормативами, установленными Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 19.12.2015 N 1382 (далее Федеральная программа) установлены заниженные нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, а также средний подушевой норматив финансирования, что существенно снижает уровень правовых гарантий граждан в области объема бесплатной медицинской помощи, установленных федеральным законодателем.
С учетом уточнений, просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу абзацы 3, 4, 7 пункта 7.1, раздела 7 (в части устанавливающей нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС за счет средств краевого бюджета), пункт 7.2 раздела 7 (в части устанавливающей подушевые нормативы финансирования за счет средств краевого бюджета на 2016 год) Территориальной программы.
В судебном заседании прокурор Моргун О.В. поддержал административный иск по изложенным в заявлении мотивам.
Представители административного ответчика - Правительства Красноярского края по доверенности Савельева С.Б. и Горбачев К.А. административный иск не признали, указали, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа исполнительной власти Правительства Красноярского края, надлежащим образом опубликован, установление в Территориальной программе нормативов в меньшем размере, чем это предусмотрено Федеральной программой, не противоречит федеральному законодательству.
Представитель заинтересованного лица - Министерства здравоохранения Красноярского края по доверенности Старобахина О.А. возражала против административного иска, поддержав позицию представителей Правительства Красноярского края.
Заслушав прокурора, представителей административного ответчика, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы административного дела, суд находит иск прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, является нормативным правовым актом, поскольку обладает его признаками:
- издан уполномоченным органом - Правительством Красноярского края в соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", ст. 103 Устава Красноярского края, ст. 3 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2831 "О реализации государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае";
- носит обязательный характер для неопределенного круга лиц (субъектов данных правоотношений), рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в сфере охраны здоровья граждан;
- принят в установленной форме и порядке, то есть является правовой нормой;
- опубликован 31.12.2015 на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края и Официальный интернет-портал правовой информации, 10.02.2016 в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" N 9, соответственно введен в действие в установленном порядке.
Таким образом, административное исковое заявление прокурора Красноярского края об оспаривании отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 25.12.2015 N 703-п подлежит рассмотрению Красноярским краевым судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов.
Нарушений требований действующего законодательства при его принятии судом не установлено, что не оспаривается и административным истцом.
Разрешая вопрос о соответствии оспариваемого акта актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Согласно п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).
Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан определяются в соответствии с положениями п. 3 ст. 1 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 323-ФЗ).
В соответствии со ст. 19 указанного выше Федерального закона N 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.
Разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования, согласно п. 3 ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 323-ФЗ относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Между тем федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями по разработке, утверждению и реализации территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и в связи с этим включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установил объемы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой сфере.
В силу частей 1 и 3 ст. 81 названного выше Федерального закона N 323-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования относятся установление в территориальных программах обязательного медицинского страхования дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой обязательного медицинского страхования (п. 2).
По общему правилу обязательное медицинское страхование - вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных данным федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования (п. 1 ст. 3); базовая программа обязательного медицинского страхования - составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования (п. 8 ст. 8 этого же федерального закона).
Территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемая в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации, формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.
Территориальная программа обязательного медицинского страхования включает в себя виды и условия оказания медицинской помощи (включая перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения), перечень страховых случаев, установленных базовой программой обязательного медицинского страхования, и определяет с учетом структуры заболеваемости в субъекте Российской Федерации значения нормативов объемов предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо, нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо и норматива финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования в расчете на одно застрахованное лицо. Указанные в данной части значения нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи в расчете на одно застрахованное лицо устанавливаются также по перечню видов высокотехнологичной медицинской помощи, который содержит в том числе методы лечения.
Из системного толкования приведенных норм федерального законодательства следует, что территориальная программа должна соответствовать Федеральной программе, так как предусмотренные ею нормативы рассчитаны как средние показатели и являются государственной гарантией равного права всех граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи, следовательно, не могут быть определены субъектами Российской Федерации в территориальных программах в меньшем размере.
Федеральная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2016 год утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382.
Согласно раздела VII Федеральной программы, подушевые нормативы финансирования устанавливаются органом государственной власти субъекта Российской Федерации исходя из средних нормативов, предусмотренных разделом VI и настоящим разделом Программы, с учетом соответствующих коэффициентов дифференциации, рассчитанных в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".
Средние подушевые нормативы финансирования, предусмотренные Программой (без учета расходов федерального бюджета), в 2016 году составляют за счет бюджетных ассигнований соответствующих бюджетов (в расчете на 1 жителя) - 3488,6 рубля, за счет средств обязательного медицинского страхования на финансирование базовой программы обязательного медицинского страхования за счет субвенций Федерального фонда обязательного медицинского страхования (в расчете на 1 застрахованное лицо) - 8438,9 рубля.
Вместе с тем подушевой норматив финансирования по Красноярскому краю рассчитан без учета вышеуказанного коэффициента дифференциации и определен в размере ниже среднего подушевого норматива финансирования, установленного Федеральной программой.
Так, в соответствии с пунктом 7.2 раздела 7 Территориальной программы подушевой норматив финансирования за счет средств краевого бюджета на 2016 год составляет 3360,6 руб. (16365,7 руб. (подушевой норматив финансирования Территориальной программы) - 12903,1 руб. (финансирование медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования (субвенция Федерального фонда ОМС) - 102 руб. (финансирование медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования (прочие поступления) = 3360,6 руб.), что ниже среднего подушевого норматива финансирования, установленного Федеральной программой (3488,6 руб.).
Коэффициент дифференциации, рассчитанный в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2012 N 462 "О порядке распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования", для Красноярского края составляет 1,529.
С учетом указанного коэффициента подушевой норматив финансирования по Красноярскому краю должен составлять не менее 5334,07 руб.
Кроме того, поскольку подушевой норматив финансирования непосредственно зависит от норматива объема медицинской помощи и норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, требование федерального законодателя о необходимости расчета подушевого норматива финансирования с учетом установленных для субъектов Российской Федерации коэффициентов дифференциации в равной степени относится и к расчету норматива финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи.
Однако нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи для целей формирования Территориальной программы на 2016 год пунктом 7.1 раздела 7 Территориальной программы также определены в меньшем размере, чем установлены Федеральной программой и без учета коффициента дифференциации.
Так, в соответствии с абзацами 3,4,7 пункта 7.1 раздела 7 Территориальной программы нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования за счет средств краевого бюджета составляют:
на 1 посещение с профилактической и иными целями при оказании помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями 4,5 руб. при установленном Федеральной программой нормативе 388,4 руб. (с учетом коффициента дифференциации норматив должен составлять не менее 593,86 руб.);
на 1 обращение по поводу заболевания при оказании медицинской помощи в амбулаторных условиях медицинскими организациями (их структурными подразделениями) 12,3 руб. при установленном Федеральной программой нормативе 1126,5 руб. (с учетом коэффициента дифференциации норматив должен составлять не менее 1722,42 руб.);
на 1 случай госпитализации в медицинских организациях (их структурных подразделениях), оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях 273,4 руб. при установленном Федеральной программой нормативе 66612,3 руб. (с учетом коэффициента дифференциации норматив должен составлять не менее 101850,21 руб.).
Таким образом, сравнительный анализ положений двух программ бесспорно свидетельствует об установлении субъектом Российской Федерации заниженных по сравнению с Федеральной программой, нормативов финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи и средних подушевых нормативов финансирования.
При таких обстоятельствах суд считает установленным, что в оспариваемой части Территориальная программа, утвержденная постановлением Правительства Красноярского края от 25.12.2015 N 703-п, противоречит приведенным выше нормам действующего федерального законодательства, в частности, положениям Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2016 год утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2015 N 1382, что, в свою очередь, снижает уровень правовых гарантий граждан Красноярского края на получение бесплатной медицинской помощи в объеме, гарантированном федеральным законодательством. Следовательно, заявленное прокурором Красноярского края требование подлежит удовлетворению.
Доводы административных ответчиков о том, что действующее федеральное законодательство позволяет устанавливать иные нормативы финансовых затрат с учетом региональных особенностей, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатических особенностей и транспортной доступности медицинских организаций, а также исходя из наличия средств в бюджете Красноярского края, не могут быть признаны судом обоснованными, так как не согласуются с указанным выше федеральным законодательством.
При этом реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от наличия средств в бюджете субъекта РФ.
В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку оспариваемые прокурором положения Территориальной программы применялись и на их основании реализовывались права граждан, то суд признает их недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Красноярский краевой суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление прокурора Красноярского края удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу следующие положения Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи в Красноярском крае на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов, утвержденной постановлением Правительства Красноярского края от 25.12.2015 N 703-п:
- абзацы 3, 4, 7 пункта 7.1 раздела 7 (в части устанавливающей нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи в рамках Территориальной программы ОМС за счет средств краевого бюджета);
- пункт 7.2 раздела 7 (в части, устанавливающей подушевые нормативы финансирования, за счет средств краевого бюджета на 2016 год).
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в газете "Наш Красноярский край", размещен на официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края" (www.zakon.krskstate.ru).
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.



Судья Красноярского краевого суда


Д.И. Пашковский




Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка