Решение Верховного Суда Республики Бурятия от 19 ноября 2019 года №3а-118/2019

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

РЕШЕНИЕ

от 19 ноября 2019 года Дело N 3а-118/2019
Верховный Суд Республики Бурятия в составе судьи Булгытовой С.В.
при секретаре Эрдынеевой Е.К.
с участием представителя административного истца Маркова Б.В., представителей Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия Баглаева И.М., Кривобоковой В.В., представителя заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Коротыгиной И.В. адвоката Мордовской Т.В., представителя заинтересованного лица Министерства природных ресурсов Республики Бурятия Цыдыповой Д.С.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-118 (УИД 04050000-01-2019-000130-70) по административному иску первого заместителя Байкальского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества,
УСТАНОВИЛ:
Первый заместитель Байкальского межрегионального природоохранного прокурора обратился в суд с административным иском о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества, утвержденного приказом Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия от 29 августа 2018 N 881.
Исковые требования уточнены в ходе судебного разбирательства и мотивированы следующим.
На территории Кижингинского лесничества располагается государственный природный биологический заказник регионального значения "Кижингинский" (далее - заказник), о чем имеются сведения в разделе 1.1.7 Регламента.
Заказник занимает кварталы Леоновского участкового лесничества NN 10-50, кварталы Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка N 8 СПК "Ушхайтинский" NN 10, 11, технического участка N 11 СПК "Первомайский" N N14, 15, 19, 35, 36.
Леса в границах заказника являются защитными лесами из категории лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях.
В разделе 1.1.5 Регламента "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов" имеется таблица 3, согласно которой леса в границах Кижингинского лесничества распределены по целевому назначению на защитные и эксплуатационные.
Сведения указанной таблицы Регламента содержат нулевой показатель площади защитных лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, данные о лесах заказника лишь частично отражены в иных категориях защитных лесов, что не соответствует пункту 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса РФ (в настоящее пункту 1 части 2 статьи 111 Лесного кодекса РФ).
В связи с этим прокурор просит признать Регламент недействующим со дня принятия в части включения в эксплуатационные леса защитных лесов, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения "Кижингинский", приведенных в таблице 3 раздела 1.1.5 Регламента "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", Леоновского участкового лесничества в кварталах NN 1-45, 48-50, части кварталов NN 46, 47, Кижингинского сельского участкового лесничества в кварталах NN 35, 36.
Также прокурор указывает на то, что федеральным законодательством установлены ограничения, касающиеся осуществления деятельности на территории заказника, однако в таблицу 5 раздела 1.2 Регламента "Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам" включены без ограничений некоторые виды разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника.
Ссылаясь на указанное обстоятельство, прокурор просит суд признать Регламент недействующим со дня принятия в части включения видов разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника, приведенных в таблице 5 раздела 1.2 Регламента "Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам" в кварталах Леоновского участкового лесничества NN 10-50, кварталах Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка N 8 СПК "Ушхайтинский" NN 10,11, технического участка N 11 СПК "Первомайский" NN 14, 15, 19, 35, 36:
- заготовка древесины, в той мере, в которой регламент предусматривает заготовку без предварительного уведомления администрации заказника и вне рамок санитарно-оздоровительных мероприятий, проводимых путем заготовки древесины гражданами для собственных нужд;
- заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов, в той мере, в которой регламент предусматривает заготовку и сбор без предварительного уведомления администрации заказника;
- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
- ведение сельского хозяйства;
- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых;
- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
- строительство и реконструкция линейных объектов;
- переработка древесины и иных лесных ресурсов;
- иные виды.
Также прокурор указал, что Республиканское агентство лесного хозяйства РБ, утверждая Регламент, вышло за пределы предоставленных ему полномочий, поскольку в силу части 3 статьи 87 Лесного кодекса РФ лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В заседании суда представитель Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры поддержал исковые требования.
Представители Республиканского агентства лесного хозяйства РБ (далее - Агентство) в последнем судебном заседании требования не признали, пояснив, что Регламент утвержден с соблюдением установленных требований закона в пределах предоставленных Агентству полномочий.
Заинтересованными лицами по делу являются Федеральное агентство лесного хозяйства, БУ "Бурприрода", арендатор земельного участка на территории Леоновского лесничества индивидуальный предприниматель Коротыгина И.В., правопреемник прежнего арендатора, а также Министерство природных ресурсов Республики Бурятия.
Федеральное агентство лесного хозяйства в письменных пояснениях выразило согласие с требованиями административного иска, БУ "Бурприрода" также поддержало требования прокурора.
Индивидуальный предприниматель Коротыгина и Министерство природных ресурсов РБ возражали против удовлетворения административного иска.
Рассмотрев дело, суд находит, что административный иск подлежит удовлетворению.
В пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны следующие разъяснения.
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Из статьи 87 Лесного кодекса РФ следует, что:
использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в границах лесничества, осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом лесничества (часть 1);
лесохозяйственные регламенты лесничеств утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 данной статьи (часть 2);
лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Лесохозяйственные регламенты лесничеств, расположенных на землях, находящихся в муниципальной собственности, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса, утверждаются органами местного самоуправления (часть 3).
Согласно подпункту 1 пункта 2 статьи 94 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых территорий относятся земли особо охраняемых природных территорий.
В соответствии с пунктом 1 статьи 95 Земельного кодекса РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов.
Поскольку на территории Кижингинского лесничества расположен государственный природный заказник, Агентство, утверждая Лесохозяйственный регламент Кижингинского лесничества, вышло за пределы предоставленных ему полномочий, что является самостоятельным основанием к удовлетворению административного иска.
По данному вопросу имеется правоприменительная практика Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации (апелляционное определение от 16.05.2018 N 69-АПГ18-2, апелляционное определение от 23.01.2019 N 69-АПГ18-12 и др.).
Доводы Агентства, Министерства природных ресурсов РБ и представителя Коротыгиной о том, что земли, занятые заказником, не переведены из категории земель лесного фонда в категорию земель особо охраняемых территорий, нельзя принять во внимание, поскольку отсутствие решения о переводе земель не означает, что земли, занятые заказником, не относятся к землям особо охраняемых природных территорий.
Кроме нарушения компетенции усматривается противоречие оспариваемых положений нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно части 7 статьи 87 Лесного кодекса РФ состав лесохозяйственных регламентов, порядок их разработки, сроки их действия и порядок внесения в них изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27.02.2017 N 72 утвержден Состав лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков их действия и порядка внесения в них изменений (далее - Состав).
1. Таблица 3 Регламента.
Согласно пункту 6 Состава глава 1 лесохозяйственного регламента должна содержать краткую характеристику лесничества (лесопарка), включающую, в том числе распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов (таблица 3 приложения к Составу лесохозяйственных регламентов, порядку их разработки, срокам их действия и порядку внесения в них изменений).
Часть 1 статьи 10 Лесного кодекса РФ в редакции, действовавшей на момент утверждения Регламента, устанавливала, что леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.
В соответствии с частью 3 данной статьи в редакции, действовавшей на момент утверждения Регламента, особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 102 - 109 данного Кодекса.
Согласно части 1 статьи 102 Лесного кодекса РФ, действовавшей на момент утверждения Регламента, к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 4 статьи 12 данного Кодекса.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 102 Лесного кодекса РФ одной из категорий указанных лесов являются леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях.
Часть 6 данной статьи предусматривала, что отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов, и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 данного Кодекса.
Из части 1 статьи 103 Лесного кодекса РФ, действовавшей на момент утверждения Регламента, следовало, что к лесам, расположенным на особо охраняемых природных территориях, относятся леса, расположенные на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы, государственных природных заказников и иных установленных федеральными законами особо охраняемых природных территориях.
Согласно части 1 статьи 108 Лесного кодекса РФ, действовавшей на момент утверждения Регламента, к эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях, предусмотренных частью 3 статьи 12 данного Кодекса.
Согласно статье 12 Лесного кодекса РФ:
эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов (часть 3);
защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4).
В главе I Регламента имеется раздел 1.1.5 "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов по кварталам или их частям, а также основания выделения защитных, эксплуатационных и резервных лесов". Распределение лесов по целевому назначению с указанием номеров кварталов приведено в таблице 3.
Несмотря на то, что в границах лесничества расположен Государственный природный биологический заказник регионального значения "Кижингинский", сведения о защитных лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях, в таблице 3 Регламента отсутствуют.
Таким образом, таблица 3 Регламента противоречит требованиям Лесного кодекса РФ и Состава.
Агентство, представитель Коротыгиной и Министерство природных ресурсов РБ ссылаются на то, что полномочия по отнесению лесов к защитным или эксплуатационным лесам осуществляет Федеральное агентство лесного хозяйства, поэтому леса в Регламенте разделены на защитные и эксплуатационные на основании приказа Рослесхоза от 17 ноября 2010 года N 436.
Указанные доводы не свидетельствуют о соответствии Регламента федеральному законодательству, поэтому подлежат отклонению.
Действительно, согласно пункту 39 статьи 81 Лесного кодекса РФ в редакции, действовавшей на момент утверждения Регламента, органы государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений обладают полномочием по отнесению лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 данного Кодекса), выделение особо защитных участков лесов и установление их границ.
Однако такое правовое регулирование не имеет определяющего значения для данного дела.
В абзаце 1 пункта 11 Состава указано, что основой для разработки лесохозяйственного регламента являются сведения, содержащиеся в государственном лесном реестре, материалы лесоустройства лесничества (лесопарка), материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования.
При этом в абзаце 2 пункта 11 Состава указано, что виды разрешенного использования лесов, возрасты рубок, расчетная лесосека, сроки и другие параметры использования лесов, ограничения использования лесов, требования к охране, защите и воспроизводству лесов устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Положения о том, что требования к охране, защите и воспроизводству лесов устанавливаются в соответствии с правовыми актами, принятыми органами государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, Состав не содержит, поэтому Регламент подлежал разработке с учетом требований к охране, защите и воспроизводству лесов, установленных Лесным кодексом РФ.
Правовая позиция по данному вопросу изложена в указанных выше определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.
2. Таблица 5 Регламента.
Из части 5 статьи 87 Лесного кодекса РФ следует, что в лесохозяйственном регламенте в отношении лесов, расположенных в границах лесничеств, устанавливаются виды разрешенного использования лесов, определяемые в соответствии со статьей 25 данного Кодекса, а также ограничение использования лесов в соответствии со статьей 27 данного Кодекса.
Согласно пункту 6 Состава глава 1 лесохозяйственного регламента должна содержать виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам (таблица 5 приложения к Составу лесохозяйственных регламентов, порядку их разработки, срокам их действия и порядку внесения в них изменений).
В соответствии с пунктом 8 Состава глава 3 лесохозяйственного регламента должна содержать ограничения по видам использования лесов.
В разделе 1.2 главы I Регламента "Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам" имеется таблица 5 "Виды разрешенного использования лесов".
Раздел 3.3 главы III Регламента не содержит ограничений по использованию лесов на территории заказника, что позволяет толковать таблицу 5 как разрешающую использовать леса на территории заказника без ограничений.
Возражения Агентства, Министерства природных ресурсов РБ и представителя Коротыгиной в указанной части сводятся к тому, что к таблице 5 Регламента есть примечание о том, что особенности использования лесов на территории государственного природного биологического заказника регионального значения "Кижингинский" определяются Положением о Заказнике. Имеющиеся ограничения также отражены в разделе 1.1.7 Регламента, который посвящен заказнику.
Эти доводы нельзя принять во внимание, поскольку пункт 8 Состава предусматривает конкретный раздел лесохозяйственного регламента, в котором должны быть указаны ограничения по видам использования лесов, а именно в главе III лесохозяйственного регламента. Положения о том, что ограничения по видам использования лесов могут излагаться в иных разделах лесохозяйственного регламента, Состав не содержит.
Следовательно, без указания в главе III Регламента ограничений относительно использования лесов, расположенных на территории заказника, указание на ограничение использования лесов на территории заказника в других разделах Регламента правового значения не имеет.
Поскольку в разделе III Регламента нет ограничений относительно использования лесов, расположенных на территории заказника, таблица 5 Регламента в части включения видов разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника, подлежит признанию недействующей.
При этом необходимости признавать таблицу с оговоркой "в той мере, в которой..." не имеется.
Исходя из того, что в главе 3 Регламента ограничений относительно лесов, расположенных на территории заказника, не имеется вообще, невозможно установить, в какой мере Регламент позволяет осуществлять виды деятельности.
Доводы Агентства, представителя Коротыгиной и Министерства природных ресурсов РБ о том, что некоторые виды деятельности допускается осуществлять на территории заказника при соблюдении определенных условий, подлежат отклонению, поскольку это обстоятельство не освобождало Агентство от обязанности указать в главе III Регламента необходимые ограничения.
Иные доводы против административного иска, изложенные в возражениях лиц, участвующих в деле, также нельзя принять во внимание.
Вопросы, связанные с координатами границ заказника, изменением в настоящее время географических описаний границ заказника, не имеют правового значения для данного дела, поскольку оспариваемые прокурором положения Регламента не относятся к определению границ заказника, таблицы 3 и 5 Регламента не содержат географических координат.
Довод представителя Коротыгиной о том, что надлежащим ответчиком по делу является Федеральное агентство лесного хозяйства, несостоятелен, поскольку приказ об утверждении Регламента принят Республиканским агентством лесного хозяйства РБ. Иные нормативные правовые акты в данном деле прокурор не оспаривает.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
В пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указано, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
С учетом того, что Регламент применялся, начиная с даты его утверждения, и на основании Регламента реализуются права граждан и организаций, суд считает, что оспариваемые положения Регламента подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 180 и 215 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административный иск первого заместителя Байкальского межрегионального природоохранного прокурора о признании недействующим в части Лесохозяйственного регламента Кижингинского лесничества, утвержденного приказом Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия от 29 августа 2018 N 881, удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Лесохозяйственный регламент Кижингинского лесничества, утвержденный приказом Республиканского агентства лесного хозяйства Республики Бурятия от 29 августа 2018 N 881, в части:
- включения в эксплуатационные леса защитных лесов, расположенных в границах государственного природного заказника регионального значения "Кижингинский", приведенных в таблице 3 раздела 1.1.5 Регламента "Распределение лесов по целевому назначению и категориям защитных лесов", Леоновского участкового лесничества в кварталах NN 1-45, 48-50, части кварталов NN 46, 47, Кижингинского сельского участкового лесничества в кварталах NN 35, 36;
в части видов разрешенного использования лесов, расположенных в границах заказника, приведенных в таблице 5 раздела 1.2 Регламента "Виды разрешенного использования лесов на территории лесничества с распределением по кварталам" в кварталах Леоновского участкового лесничества NN 10-50, кварталах Кижингинского сельского участкового лесничества технического участка N8 СПК "Ушхайтинский" N N10,11, технического участка N 11 СПК "Первомайский" N N14, 15, 19, 35, 36:
- заготовка древесины;
- заготовка недревесных ресурсов;
- осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
- ведение сельского хозяйства;
- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых;
- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
- строительство и реконструкция линейных объектов;
- переработка древесины и иных лесных ресурсов;
- иные виды.
Решение может обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Бурятия в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме
Решение в окончательной форме принято 3 декабря 2019 года.
Судья С.В. Булгытова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка