Решение Сахалинского областного суда от 08 апреля 2021 года №3а-11/2021

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 8 апреля 2021 года Дело N 3а-11/2021
Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи - Лихачевой С.А.,
при секретарях Филипповой О.В., Даниловой Ю.В.,
с участием прокуроров Кучиной А.С., Сущенко Е.П.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Адылова Дениса Валерьевича к Сахалинской областной Думе о признании недействующим в части закона Сахалинской области "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области",
установил:
16 февраля 2017 года Сахалинской областной Думой принят и 06 марта 2017 года губернатором Сахалинской области обнародован закон Сахалинской области N 15-ЗО "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области".
Согласно статье 1 данного Закона проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным в городском округе "Город Южно-Сахалинск", а также в иных городских округах в Сахалинской области, включенных в следующий перечень:
1) Углегорский городской округ;
2) городской округ "Александровск-Сахалинский район" Сахалинской области;
3) "Анивский городской округ";
4) городской округ "Долинский" Сахалинской области Российской Федерации;
5) Корсаковский городской округ Сахалинской области;
6) "Курильский городской округ";
7) "Макаровский городской округ" Сахалинской области;
8) "Невельский городской округ" Сахалинской области Российской Федерации;
9) "Городской округ Ногликский";
10) городской округ "Охинский";
11) Поронайский городской округ;
12) Северо-Курильский городской округ;
13) городской округ "Смирныховский";
14) "Томаринский городской округ" Сахалинской области;
15) "Тымовский городской округ";
16) "Холмский городской округ" Сахалинской области;
17) "Южно-Курильский городской округ" (часть 1).
Городские округа, указанные в части 1 настоящей статьи, включены в перечень городских округов в Сахалинской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, являются обязательными, при соответствии их следующим критериям:
1) наделение органов местного самоуправления городских округов в Сахалинской области государственными полномочиями Сахалинской области в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
2) численность населения, постоянно проживающего на территории городского округа в Сахалинской области, по данным статистического наблюдения, на 1 января года, предшествующего текущему году, составляет не менее двух тысяч человек;
3) число субъектов предпринимательской, инвестиционной и иной экономической деятельности, учтенных в границах территории городского округа в Сахалинской области, на 1 января года, предшествующего текущему году, составляет не менее 10 на одну тысячу человек, постоянно проживающих на территории городского округа (часть 2).
26 августа 2020 года индивидуальный предприниматель Адылов Д.В. обратился в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением к Сахалинской областной Думе о признании недействующей части 2 статьи 1 закона Сахалинской области от 06 марта 2017 года N 15-ЗО.
В обоснование административного иска указал, что в нарушение положений части 5 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" оспариваемой нормой не определены критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в перечень муниципальных образований, муниципальных и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в Сахалинской области, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.
Административный истец, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя и проживающий в городе Южно-Сахалинске Сахалинской области, осуществляющий предпринимательскую деятельность на территории нескольких муниципальных образований Сахалинской области, считает, что оспариваемый нормативный правовой акт затрагивает его права и обязанности, поскольку не проведение процедуры оценки регулирующего воздействия или ее проведение с нарушением требований федерального законодательства не приводит к достижению целей, направленных на защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, а именно: выявлению положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов.
Также указывает на то, что приведенные в административном иске обстоятельства свидетельствуют о наличии в оспариваемом нормативном правовом акте коррупциогенных факторов в связи с отсутствием или неопределенностью условий или оснований принятия решения, отсутствием и неполнотой административных процедур - отсутствием порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
В возражениях на административный иск председатель Сахалинской областной Думы просит в удовлетворении административного иска отказать. Считает, что установленные в части 2 статьи 1 указанного закона Сахалинской области критерии не противоречат федеральному законодательству. Обращает внимание на то, что в административном иске не указано, каким образом данная правовая норма затрагивает права и законные интересы административного истца, с учетом того, что все муниципальные образования Сахалинской области соответствуют установленным критериям, то есть включены в перечень городских округов в Сахалинской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, и проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, являются обязательными. Полагает, что в соответствии с положениями Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", только прокурору предоставлено право на обращение в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации, в случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов.
В возражениях на административной иск представитель губернатора Сахалинской области, привлеченного к участию в деле в качестве административного ответчика протокольным определением суда от 18 сентября 2020 года, также просит в удовлетворении административного иска отказать. Полагает, что установленные частью 2 статьи 1 закона Сахалинской области от 06 марта 2017 года N 15-ЗО критерии соответствуют требованиям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ и в полной мере отражают объективные особенности осуществления местного самоуправления (территориальные, структурные, экономические). Обращает внимание на то, что административное исковое заявление не соответствует требованиям, установленным пунктами 4, 5 и 8 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Считает, что субъектами отношений, регулируемых оспариваемой нормой являются органы местного самоуправления, а не субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Определением Сахалинского областного суда от 16 октября 2020 года производство по настоящему делу было прекращено по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта не следует, что этим актом нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца).
Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 января 2021 года указанный судебный акт отменен, дело направлено в Сахалинский областной суд для рассмотрения по существу.
Изучив материалы дела, заслушав административного истца Адылова Д.В., поддержавшего административный иск, представителя Сахалинской областной Думы Хахулину Е.В., представителей губернатора Сахалинской области Яковлеву Т.В. и Стадника В.В., возражавших против его удовлетворения, заключение прокурора Сущенко Е.П., полагавшего административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, за исключением:
1) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;
2) проектов нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения (часть 3).
Оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов (часть 5).
Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий (часть 6).
Согласно статье 7 этого же Федерального закона муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта Российской Федерации согласно положениям части 7 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 6).
Законом субъекта Российской Федерации устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. При этом законом субъекта Российской Федерации определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий (часть 7).
Как следует из материалов дела, 19 сентября 2019 года Адылов Д.В. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (том 1 л.д. 12-13), в связи с чем является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, который затрагивает его права и законные интересы.
Согласно части 1 статьи 14, части 1 статьи 15, статьям 16 и 19, части 2 статьи 18 Устава Сахалинской области от 09 июля 2001 года N 270, законодательным (представительным) органом государственной власти в Сахалинской области является Сахалинская областная Дума, которая: состоит из 28 депутатов; осуществляет полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Сахалинской области и законами Сахалинской области; правомочна, если в ее состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Сахалинской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и Сахалинской области в пределах полномочий Сахалинской области. Заседания Сахалинской областной Думы правомочны при наличии более половины от установленного числа депутатов Сахалинской областной Думы.
Статьями 2 и 42 Регламента Сахалинской областной Думы, утвержденного постановлением Сахалинской областной Думы от 27 ноября 2003 года N 8/11/409-3, установлено, что областная Дума принимает законы Сахалинской области, вносит в них изменения. Законы Сахалинской области принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов областной Думы, если иное не предусмотрено Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Законы Сахалинской области подлежат опубликованию в газете "Губернские ведомости" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в соответствии с законом Сахалинской области.
Порядок оформления, внесения и рассмотрения проектов законов Сахалинской области, принятия и повторного рассмотрения законов Сахалинской области регулируется законом Сахалинской области от 03 апреля 2000 года N 168 "О законодательной деятельности в Сахалинской области", которым определено, что до принятия окончательного решения законопроект должен пройти рассмотрение не менее чем в двух чтениях в областной Думе, по итогам голосования областная Дума принимает закон Сахалинской области и направляет его Губернатору Сахалинской области для обнародования (часть 1 статьи 16, часть 8 статьи 18).
Согласно пункту 2 части 1 статьи 27 Устава Сахалинской области Губернатор Сахалинской области обнародует законы Сахалинской области, удостоверяя их обнародование путем подписания законов, либо отклоняет законы Сахалинской области.
Из материалов дела следует, что закон Сахалинской области от 06 марта 2017 года N 15-ЗО принят органом законодательной власти субъекта Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий по вопросу, отнесенному к предмету ведения субъекта Российской Федерации, с соблюдением требований законодательства, предъявляемых к форме нормативного правового акта, процедуре и порядку принятия, а также введения его в действие, в том числе порядку опубликования (том 1 л.д. 58-92).
Проверяя содержание оспариваемой части нормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В обоснование административного иска Адылов Д.В. ссылается на противоречие оспариваемой правовой нормы положениям части 5 статьи 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также указывает на неопределенность ее содержания, поскольку не установлены порядок, условия и органы государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления, уполномоченные определять соответствие городских округов в Сахалинской области критериям, закрепленным в пунктах 2 и 3 части 2 статьи 1 оспариваемого закона.
Вместе с тем, с такими доводами суд не может согласиться.
В соответствии со статьями 8 и 34 Конституции Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Каждый вправе свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Эффективное решение задач государственной экономической политики предполагает создание и поддержание в Российской Федерации благоприятного делового, предпринимательского и инвестиционного климата и условий для ведения бизнеса.
Статьей 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно статье 2 указанного Федерального закона вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
В силу положений статьи 16 этого же Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относятся, в числе прочих, вопросы создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах поселения; создания условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; содействия в развитии сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства.
В силу статьи 6 Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относится, в числе прочих, определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает, в частности, создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений.
Виды экономической деятельности определены в общероссийском классификаторе видов экономической деятельности ОК 029-2014, утвержденном приказом Росстандарта от 31 января 2014 года N 14-ст.
Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что целью указанного Закона является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Из содержания частей 1 и 2 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации.
Из приведенных правовых норм следует, что численность населения, постоянно проживающего в городском округе, число субъектов предпринимательской, инвестиционной и иной экономической деятельности, учтенных в границах территории городского округа, а также количество переданных такому городскому округу государственных полномочий определяют особенности осуществления местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации.
В этой связи суд приходит к выводу об отсутствии противоречия оспариваемой Адыловым Д.В. нормы закона Сахалинской области приведенным положениям федерального законодательства.
Не имеется у суда правовых оснований и для вывода о неопределенности оспариваемой правовой нормы, в том числе по заявленным административным истцом основаниям.
Из содержания части 2 статьи 1 закона Сахалинской области от 06 марта 2017 года с учетом содержания его части 1 следует, что в части 1 установлен актуальный перечень городских округов Сахалинской области, в которых оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертиза муниципальных правовых актов проводится обязательно, как соответствующих критериям, изложенным в его части 2.
В этой связи доводы административного истца о невозможности определения перечня городских округов в Сахалинской области, в которых названная оценка и экспертиза проводятся обязательно, а, следовательно, и о несоответствии оспариваемой нормы принципам определенности, признаются судом необоснованными.
При этом постановлением Правительства Сахалинской области от 24 апреля 2020 года N 198 утверждено Положение о министерстве экономического развития Сахалинской области, согласно пункту 3.5.23 которого к полномочиям указанного министерства отнесено осуществление координации деятельности, информационное и методологическое обеспечение проведения на региональном и муниципальном уровнях оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, осуществление экспертизы и оценки фактического воздействия действующих нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Установив несоответствие каких-либо городских округов Сахалинской области определенным в оспариваемом законе критериям, указанный орган исполнительной власти Сахалинской области вправе инициировать внесение соответствующих изменений в перечень городских округов, в которых проведение соответствующих оценки и экспертизы является обязательным.
Суд отмечает также, что, определив в части 2 статьи 1 оспариваемого закона Сахалинской области критерии, которым соответствуют все городские округа Сахалинской области, законодательный орган субъекта Российской Федерации вовлек их в процедуры, предусмотренные частью 6 статьи 7 и частью 4 статьи 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обеспечив тем самым максимальную защиту прав субъектов предпринимательской, инвестиционной и иной экономической деятельности на территории Сахалинской области для достижения установленных федеральным законодательством целей.
Доводы административного истца о нарушении установленными критериями закрепленного в части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации принципа равенства всех перед законом и судом, не могут быть предметом оценки суда областного уровня в рамках настоящего административного дела, поскольку не отнесены к его компетенции действующим законодательством, о чем указано в абзаце 7 пункта 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
При изложенных обстоятельствах в удовлетворении административного иска необходимо отказать.
Руководствуясь статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении административного искового заявления Адылова Дениса Валерьевича к Сахалинской областной Думе о признании недействующей части 2 статьи 1 закона Сахалинской области от 06 марта 2017 года N 15-ЗО "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области" отказать.
Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в газете "Губернские ведомости" в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Сахалинский областной суд.
Решение принято в окончательной форме 16 апреля 2021 года.
Судья С.А.Лихачева


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка