Решение Верховного Суда Республики Карелия от 27 мая 2021 года №3а-109/2021

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РЕШЕНИЕ

от 27 мая 2021 года Дело N 3а-109/2021
Верховный Суд Республики Карелия в составе:
председательствующего судьи Ивановой Н.Е.
при секретаре Сафоновой М.В.
с участием прокурора Иовлева Д.С., административного истца, его представителя Орлова М.В., представителя административного ответчика Медведевой О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-109/2021 по административному исковому заявлению Баева М. А. о признании не действующим решения Совета Лахденпохского муниципального района от 28 мая 2020 г. N 60/425 "О внесении изменений в Регламент работы Совета Лахденпохского муниципального района",
УСТАНОВИЛ:
Иск предъявлен по тем основаниям, что Баев М.А. является депутатом Совета Куркиекского сельского поселения и его председателем, а также депутатом Совета Лахденпохского муниципального района. 28.05.2020 состоялось заседание Совета Лахденпохского муниципального района (далее - Совет), на котором, в том числе, был рассмотрен вопрос о внесении изменений и дополнений в Регламент работы Совета (далее - Регламент), и принято решение N 60/425 "О внесении изменений в Регламент работы Совета Лахденпохского муниципального района", которым Регламент дополнен ст.11.1 "Дистанционные заседания Совета", устанавливающей правила созыва и проведения заседаний Совета без очного присутствия. Административный истец полагает указанное решение незаконным, нарушающим его права. Указывает, что оспариваемое решение принято неправомочным составом Совета, поскольку заседание Совета правомочно в случае присутствия 8 и более депутатов, при этом в заседании Совета 28.05.2020 приняли участие 8 депутатов, один из которых - Г - участвовала в формате "дистанционного голосования с использованием системы "Skype", то есть не присутствовала на заседании Совета. Уставом МО "Лахденпохский муниципальный район" и Регламентом не предусмотрена возможность дистанционного голосования, ст.ст.20 и 27 Устава содержат положения о необходимости "присутствия" на заседании Совета 50% депутатов. Тем самым, оспариваемое решение противоречит Уставу. Также при принятии оспариваемого решения были нарушены нормы, регулирующие порядок созыва и проведения заседаний Совета - вопрос о внесении изменений и дополнений в Регламент не был включен в повестку дня заседания Совета, иная повестка дня была утверждена уже в ходе заседания Совета. Кроме того, в повестку дня заседания Совета, согласно п.3 ст.20 Регламента, не включаются вопросы, не рассмотренные на постоянных комиссиях Совета, кроме депутатских запросов и актов декларативного характера. Вопрос о внесении изменений и дополнений в Регламент на постоянной комиссии не рассматривался, соответственно, не мог быть включен в повестку дня заседания Совета 28.05.2020. По мнение Баева М.А., оспариваемым решением нарушены его права как депутата Совета. Он не присутствовал на указанном заседании Совета, не принимал участия в обсуждении указанного вопроса. Вопросы организации деятельности Совета, порядка проведения заседаний и принятия Советом решений являются существенными для работы депутата. Полагает, только очное присутствие депутатов на заседаниях Совета может гарантировать всестороннее и полное изучение существа рассматриваемых вопросов. В принятой редакции ст.11.1 Регламента не устанавливает случаи и основания для проведения дистанционных заседаний, фактически полностью отдавая их на усмотрение Главы муниципального района. Баев М.А. просит признать недействующим решение Совета Лахденпохского муниципального района от 28.05.2020 N 60/425 "О внесении изменений в Регламент работы Совета Лахденпохского муниципального района".
Административный ответчик в возражениях на административный иск указал, что п.6 ст.20 Устава и п.2 ст.10 Регламента установлено, что заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от числа депутатов, избранных в Совет. В силу п.2 ст.20 Устава Совет состоит из 15 депутатов. На заседании Совета 28.05.2020 присутствовало 8 депутатов, один которых - Г - в связи с неблагополучной эпидемиологической обстановкой принимала участие в формате дистанционного голосования, с использованием технических средств. Ее личность была установлена, связь программы "Skype" была устойчива на протяжении всего заседания Совета, голосовала Г путем поднятия руки. Присутствовавший на заседании Совета прокурор не нашел нарушений в проведении заседания Совета в таком формате. Административному истцу также была предложена возможность участия в заседании Совета посредством данной программы, на что он согласия не дал. На заседании Совета 28.05.2020 повестка дня была скорректирована, дополнена вопросом о внесении изменений в Регламент, в него внесена ст.11.1 "Дистанционные заседания Совета". В формате дистанционного заседания Советом принимались решения 23.12.2020 и 20.01.2021. На заседании Совета 18.03.2021 утвержден новый Регламент, тем самым, ранее утвержденный в 2007 году Регламент и все дополнения и изменения к нему признаны утратившими силу. Решение Совета от 18.03.2021 опубликовано в официальном источнике 02.04.2021. В иске Баеву М.А. просит отказать.
В судебном заседании административный истец и его представитель Орлов М.В., действующий на основании доверенности, административный иск поддержали по изложенным в нем доводам. Дополнили, что понятие "присутствие" подразумевает личное участие, тем самым, установление в Регламенте дистанционных заседаний Совета противоречит Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставу. Несмотря на принятие 18.03.2021 нового Регламента, с чем истец не согласен и также оспаривает в судебном порядке, права административного истца решением Совета от 28.05.2020 нарушаются, поскольку он считает неправомочным заседание Совета 28.05.2020 в отсутствие кворума, тем самым, решение о дополнении Регламента ст.11.1 нелегитимно, последующие заседания Совета, проведенные с использованием дистанционной формы участия в заседаниях Совета, с помощью которой достигался необходимый кворум, неправомочны, как и принятые на них решения; истец с ними не согласен и вправе оспаривать.
Представитель административного ответчика Медведева О.В., действующая на основании доверенности, в судебном заседании поддержала доводы письменных возражений. Пояснила, что согласно п.8 ст.20 Устава Совет принимает Регламент, регулирующий организацию и деятельность Совета. Установление в Регламенте возможности заседаний Совета в дистанционном формате Уставу и Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречит. Права Баева М.А. оспариваемым нормативным правовым актом не нарушаются в связи с принятием нового Регламента на заседании Совета 18.03.2021. Баев М.А. не оспаривал решений, принятых на заседаниях Совета 23.12.2020 и 20.01.2021, проведенных с использованием дистанционных форм участия депутатов.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание не явились, представителей не направили, о времени месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. Ранее в судебном заседании 18.05.2021 заинтересованное лицо - глава Лахденпохского муниципального района Болгов О.В. - позицию административного ответчика поддержал.
Заслушав явившихся лиц, исследовав письменные доказательства, обозрев материалы административного дела N 2а-330/2020, заслушав заключение прокурора, полагавшего дело подлежащим прекращению, суд приходит к следующему.
В соответствии с ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Баев М.А. является депутатом Совета Лахденпохского муниципального района VI созыва.
В силу ч.1 и ч.7 ст.7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Частями 1 и 3 ст.34 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования (ч.3 ст.43 Федерального закона N 131-ФЗ).
Согласно Уставу муниципального образования "Лахденпохский муниципальный район", Совет Лахденпохского муниципального района входит в структуру органов местного самоуправления Лахденпохского муниципального района (пп.1 п.1 ст.19), является представительным органом Лахденпохского муниципального района (п.1 ст.20).
Пунктом 3 ст.19 Устава предусмотрено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности определяются настоящим Уставом.
В силу п.8 ст.20 Устава Совет Лахденпохского муниципального района принимает Регламент работы, регулирующий вопросы организации и деятельности Совета.
Решением Совета от 23.08.2007 N 87 принят Регламент работы Совета, определяющий порядок деятельности Совета, в который решением Совета от 09.08.2012 N 194 внесены изменения и дополнения.
Совет состоит из 15 депутатов (п.2 ст.20 Устава).
В соответствии с п.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов.
В силу п.6 ст.20 Устава и п.2 ст.10 Регламента, заседание Совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50% от установленной численности депутатов.
Решением Совета от 19.03.2020 N 59/420-6 главой Лахденпохского муниципального района избрана Галий О.А.
Судом установлено, что постановлением главы Лахденпохского муниципального района от 12.05.2020 N 39 созвано заседание Совета 28.05.2020 в 11.00 час. в административном здании по адресу: г.Лахденпохья, ул.Советская, д.7-а, 4 этаж. В указанное постановление постановлением от 18.05.2020 N 44 внесены изменения в части повестки дня (повестка дня дополнена).
Согласно протоколу N 60 от 28.05.2020 в заседании Совета принимали участие 8 депутатов, один из которых - Г - участвовала в формате дистанционного голосования с использованием программы "Skype".
Из указанного протокола следует, что Галий А.О. предложила внести в повестку дня вопрос о внесении изменений в Регламент, по данному вопросу в ходе голосования было принято положительное решение. В ходе голосования принято решение Совета N 60/425 о внесении изменений в Регламент, которым он дополнен ст.11.1 "Дистанционные заседания Совета", предусматривающей использование систем видеоконференцсвязи, информационно-телекоммуникационных технологий или иных программ, технических средств, обеспечивающих онлайн-общение депутатов и приглашенных лиц. Указанное решение Совета опубликовано в газете "Призыв" 14.08.2021.
На 28.05.2020, то есть на момент открытия заседания Совета, ни Федеральным законом N 131-ФЗ, ни Уставом, ни Регламентом не предусматривалась возможность использования заочного (дистанционного) голосования на заседаниях Совета.
С учетом изложенного, заседание Совета 28.05.2020 не являлось правомочным в связи с отсутствием кворума.
При таких обстоятельствах, на основании п.2 ст.10 Регламента заседание должно было быть перенесено на другое время, соответственно, не могло проводится, в том числе, не могли быть внесены изменения в повестку дня, осуществляться голосование.
Судом отклоняются доводы стороны ответчика о том, что правомочность заседания Совета 28.05.2020 подтверждена вступившим в законную силу решением Лахденпохского районного суда Республики Карелия от 14.12.2020 (дело N 2а-330-2020), поскольку с учетом положений ч.2 ст.64 КАС РФ и разъяснений, содержащихся в абз.2 п.26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", в настоящем деле преюдиция отсутствует.
Также несостоятельными является позиция ответчика о том, что как дистанционное участие Г. в заседании Совета 28.05.2020, так и дополнение Регламента ст.11.1, были обусловлены опасной эпидемиологической ситуацией и введенными на территории Республики Карелия ограничительными мерами в связи с распространением новой коронавирусной инфекции.
Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию.
Положения ч.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ, а также назначение этого органа предусматривают личное присутствие депутатов на заседаниях, что исключает формы заочного (дистанционного) голосования.
Тем самым, заседания должны проводиться исключительно в очной форме (дистанционное "присутствие" депутата на заседании с использованием средств видеоконференцсвязи или иным путем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий не тождественны его фактическому присутствию на заседании).
Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей среды от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Статьей 11 Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
При этом данным законом не предусмотрено изменение порядка работы в сложившихся условиях указанных органов (в том числе возможности использования заочного (дистанционного) голосования на заседаниях представительных органов муниципальных образований).
Учитывая, что в федеральном законодательстве соответствующие нормы отсутствуют, представительные органы муниципальных образований не могут вносить в устав или в свой регламент норму, предусматривающую заочное (дистанционное) голосование на заседаниях представительного органа муниципального образования.
Таким образом, заседание представительного органа муниципального образования, проводящееся в дистанционной форме с использованием средств видеоконференцсвязи, иных программ, технических средств, информационно-телекоммуникационных технологий, не может считаться правомочным.
Как указано выше, исходя из ч.1.1 ст.35 Федерального закона N 131-ФЗ, п.6 ст.20 Устава, заседание Совета не может считаться правомочным, если на нем присутствуют менее 50% от числа избранных депутатов, независимо от уважительности причин неявки депутатов на заседание Совета.
Депутаты, реализовавшие свое конституционное право быть избранными в органы местного самоуправления, обязаны учитывать последствия своего избрания депутатами, в том числе, заключающиеся в обязательном их участии в заседаниях Совета, проводимых не реже одного раза в три месяца.
Коллегиальность работы Совета предполагает возможность каждого депутата принимать участие в деловом обсуждении вопросов, выражать позицию, настаивать на ней, голосовать.
Введение в Регламент ст.11.1 возможности отсутствовать на заседаниях Совета, возможности заочного принятия решений Совета противоречит вышеуказанным нормам, имеющим большую юридическую силу, нарушает основополагающие конституционные принципы коллегиальности, открытости, гласности при принятии нормативных правовых актов, а также их обсуждении.
Суд не находит оснований для прекращения производства по делу в связи с тем, что оспариваемое решение Совета по причине принятия 18.03.2021 нового Регламента утратило силу и перестало затрагивать права и законные интересы административного истца.
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ, суд также вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Из приведенных в абз.2 п.25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума) разъяснений следует, что в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц.
Суд принимает во внимание, что оспариваемое решение Совета от 28.05.2020 непосредственно затрагивает права и законные интересы административного истца, являющегося депутатом Совета, соответственно, субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом. Также суд учитывает, что с использованием дистанционной формы участия в заседаниях Совета, введенной оспариваемым решением Совета от 28.05.2020, в период с декабря 2020 года по январь 2021 года принимались решения, с которыми Баев М.А. не согласен и вправе их оспаривать.
В этой связи, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права административного истца, несмотря на прекращение своего действия, с учетом того, что право выбора способа защиты нарушенного права является исключительным правом административного истца, у суда отсутствуют основания для прекращения производства по делу.
В соответствии с ч.2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Исходя из разъяснений п.38 Постановления Пленума, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п.1 ч.2, п.1 ч.4 ст.215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. При удовлетворении требования об оспаривании нормативного правового акта, который до принятия решения суда отменен в установленном законом порядке или действие которого прекратилось, суд может признать данный акт не действующим полностью или в части со дня, когда такой акт (отдельные положения акта) вошел в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, если соответствующая дата предшествует дню отмены оспоренного акта или дню прекращения его действия и если отсутствуют основания для признания такого акта не действующим с иной даты.
По настоящему делу признание нормативного правового акта не действующим с даты вступления решения суда в законную силу не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных ст.3 КАС РФ.
Суд приходит к выводу, что с момента принятия оспариваемого решения Совета от 28.05.2020 оно противоречило нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, следовательно, его следует признать не действующим с даты его принятия в целях восстановления нарушенных прав административного истца с учетом имевшего место применения оспариваемого нормативного акта, о чем указано выше. Определение иной даты признания его недействующим не отвечает имеющей место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, публичной обязанности в разрешении спора по существу без необходимости использования иных средств судебной защиты.
С учетом положений ч.4 ст.215 КАС РФ сообщение о принятии решения судом подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.
В соответствии со ст.111 КАС РФ расходы Баева М.А. по уплаченной при подаче иска государственной пошлине подлежат взысканию с административного ответчика.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Баева М. А. удовлетворить.
Признать не действующим с момента принятия решение Совета Лахденпохского муниципального района от 28 мая 2020 г. N 60/425 "О внесении изменений в Регламент работы Совета Лахденпохского муниципального района".
Обязать Совет Лахденпохского муниципального района опубликовать сообщение о решении суда в течение месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном органе Совета Лахденпохского муниципального района.
Взыскать с Совета Лахденпохского муниципального района в пользу Баева М. А. расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.
Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Карелия в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья Н.Е. Иванова
Мотивированное решение изготовлено 01.06.2021


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка