Решение Пермского краевого суда от 11 декабря 2019 года №3а-1062/2019

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 11 декабря 2019 года Дело N 3а-1062/2019
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Симоновой Т.В.,
при секретаре Гатиной О.Ф.,
с участием представителя административного истца прокурора прокуратуры Пермского края Богомоловой Е.П.,
представителя административного ответчика Думы Осинского городского округа Петухова Р.А., действующего на основании доверенности,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми административное дело по административному исковому заявлению прокурора Пермского края о признании недействующим нормативного правового акта Думы Осинского городского округа,
УСТАНОВИЛ:
Решением Думы Осинского городского округа от 17.10.2019 N 33 утверждена структура администрации Осинского городского округа и определена дата введения ее в действие с 05.11.2019. Решение опубликовано в издании "Сборник муниципальных правовых актов (их проектов) и иной официальной информации Осинского городского округа" N 4 от 18.10.2019.
Прокурор Пермского края обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия указанного выше решения Думы Осинского городского округа. В обоснование требований указано, что в силу положений ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. При этом согласно положениям ч. 2 ст. 5 Закона Пермского края от 23.02.2019 N 356-ПК "Об образовании нового муниципального образования Осинский городской округ" (далее Закон Пермского края от 23.02.2019 N 356-ПК, Закон N 356-ПК) глава городского округа - глава администрации Осинского городского округа избирается Думой Осинского городского округа в соответствии с Законом Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК "О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края" (далее также Закон N 401-ПК). В данном случае с учетом положений ч. 1 ст. 3 Закона N 401-ПК глава городского округа - глава администрации Осинского городского округа избирается Думой Осинского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Между тем, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта глава муниципального образования Осинского городского округа в установленном законом порядке избран не был. Следовательно, правовой акт принят административным ответчиком с нарушением процедуры принятия муниципального правового акта, предусмотренного федеральным законодательством.
Прокурор Пермского края (административный истец) в судебном заседании на удовлетворении административных исковых требований настаивал, суду дал пояснения, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика в судебном заседании с иском не согласился, суду пояснил, что в силу положений ч. 3 ст. 4 Закона N 356-ПК Дума Осинского городского округа наделена полномочиями на определение структуры органов местного самоуправления Осинского городского округа в переходный период, в связи с чем имела право самостоятельно определить структуру администрации Осинского городского округа. Кроме того, Думой Осинского городского круга (решение от 19.09.2019 N 5) был назначен исполняющий полномочия главы городского округа - главы администрации Осинского городского округа, который внес соответствующее представление, что свидетельствует о соблюдении процедуры принятия оспариваемого прокурором решения. Также в ходе рассмотрения дела по существу пояснил, что не утверждение структуры местной администрации приведет к негативным последствиям и нарушит права неопределенного круга лиц, поскольку без утверждения структуры местной администрации невозможно принять бюджет Осинского городского округа на очередной финансовый год.
Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд пришел к выводу, что заявленные административные исковые требования подлежат удовлетворению.
В соответствии с положениями части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно положениям части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Из правовых разъяснений, содержащихся в п. 29 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.
В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).
Пунктами 1 и 2 части 1, частью 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
Частью 8 статьи 37 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Таким образом, принятие и утверждение Думой Осинского городского округа структуры администрации Осинского городского округа в силу изложенных выше нормативных правовых актов было возможно исключительно по представлению главы местной администрации.
Законом Пермского края от 23.02.2019 N 356-ПК "Об образовании нового муниципального образования Осинский городской округ" преобразованы муниципальные образования Осинское городское поселение, Верхнедавыдовское сельское поселение, Горское сельское поселение, Гремячинское сельское поселение, Комаровское сельское поселение, Крыловское сельское поселение, Новозалесновское сельское поселение, Паклинское сельское поселение, входящие в состав Осинского муниципального района, путем их объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований, в новое муниципальное образование - Осинское городское поселение.
В силу части 5 статьи 1 Закона N 356-ПК, Осинский городской округ считается образованным со дня вступления в силу настоящего Закона. Осинское городское поселение, Верхнедавыдовское сельское поселение, Горское сельское поселение, Гремячинское сельское поселение, Комаровское сельское поселение, Крыловское сельское поселение, Новозалесновское сельское поселение, Паклинское сельское поселение и Осинский муниципальный район утрачивают статус муниципальных образований со дня вступления в силу настоящего Закона.
При этом статьей 4 Закона N 356-ПК установлен переходный период образования Осинского городского округа, который согласно части 1 указанной статьи устанавливается со дня вступления в силу данного Закона и до 1 января 2020 года.
В течение переходного периода осуществляется формирование органов местного самоуправления Осинского городского округа, а также завершается урегулирование иных вопросов, предусмотренных настоящим Законом (часть 2 статьи 4 Закона N 356-ПК).
Порядок формирования органов местного самоуправления Осинского городского округа в переходный период определен в статье 5 Закона N 356-ПК.
Частью 1 статьи 5 Закона N 356-ПК установлено, что формирование органов местного самоуправления Осинского городского округа осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.
Порядок избрания главы городского округа - главы администрации Осинского городского округа указан в части 2 статьи 5 Закона N 356-ПК, согласно которой глава городского округа - глава администрации Осинского городского округа избирается Думой Осинского городского округа в соответствии с Законом Пермского края от 26.11.2014 N 401-ПК "О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края".
Согласно части 1 статья 3 Закона N 401-ПК, глава муниципального образования Пермского края, имеющего статус муниципального района, городского или муниципального округа, избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, если муниципальный район, городской или муниципальный округ соответствует одному из следующих критериев:
1) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления федеральными законами, законами Пермского края и Пермской области;
2) на территории муниципального образования располагается суд общей юрисдикции.
Глава муниципального образования Пермского края, имеющего статус городского поселения и являющегося административным центром муниципального района, избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Указанным выше критериям Осинский городской округ отвечает, что не оспаривалось сторонами в ходе рассмотрения дела по существу.
В силу части 1 статьи 4 Закона N 401-ПК, глава муниципального образования Пермского края, избираемый в порядке, установленном частью 1 статьи 3 настоящего Закона, возглавляет местную администрацию.
Таким образом, глава городского округа - глава администрации Осинского городского округа избирается Думой Осинского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Вместе с тем в отсутствие избранного в установленном порядке главы вновь образованного муниципального образования, структура местной администрации не могла быть утверждена Думой Осинского городского округа, поскольку отсутствовало предшествующее ее утверждению представление главы муниципального образования.
В материалы дела представлено решение Думы Осинского городского округа от 19.09.2019 N 5, в том числе с внесенными в него изменениями решением Думы от 17.10.2019 N 31, о назначении Г. исполняющим полномочия главы городского округа - главы администрации Осинского городского округа и наделении его определенными полномочиями по решению вопросов местного значения с 19 сентября 2019 г. до дня вступления в должность главы городского округа - главы администрации Осинского городского округа, избранного Думой Осинского городского округа из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (л.д. 30, 31).
Однако, данное решение не может быть принято во внимание в качестве доказательства соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку ни Федеральный закон N 131-ФЗ, ни Закон N 356-ПК не предусматривают возможности возложения на представительный орган муниципального образования наделения лица полномочиями главы вновь образуемого муниципального образования, помимо избрания его в установленном выше порядке.
При таком положении, суд находит требования прокурора Пермского края законными, обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Возражения административного ответчика о самостоятельном праве представительного органа Осинского городского округа на утверждение структуры администрации Осинского городского округа не могут быть приняты во внимание судом, поскольку они прямо противоречат положениям ч. 8 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ. Ссылка административного ответчика на положения ч. 3 ст. 4 Закона N 356-ПК является несостоятельной, поскольку основана на неверном толковании норм материального права. В данном случае указанной правовой нормой административному ответчику предоставлено право на определение структуры органов местного самоуправления с учетом положений ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ, а не на формирование непосредственно структуры местной администрации.
Доводы ответчика о нарушении прав неопределенного круга лиц в отсутствие утвержденной структуры местной администрации также не могут быть приняты судом во внимание, поскольку не являются юридически значимыми обстоятельствами, подлежащими установлению в рамках настоящего административного дела.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Учитывая, что в рассматриваемом случае имеет место нарушение порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, которое является существенным, противоречит положениям федерального законодательства, суд считает возможным признать Решение Думы Осинского городского округа от 17.10.2019 N 33 недействующим со дня принятия.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ сообщение о принятии настоящего решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление прокурора Пермского края удовлетворить.
Признать не действующим со дня принятия решение Думы Осинского городского округа от 17.10.2019 N 33 "Об утверждении структуры администрации Осинского городского округа".
Возложить на Думу Осинского городского округа обязанность опубликовать сообщение о принятом решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в официальном печатном издании.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 16.12.2019.
Судья - подпись


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка