Решение Верховного Суда Республики Дагестан от 27 августа 2020 года №3а-105/2020

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН

РЕШЕНИЕ

от 27 августа 2020 года Дело N 3а-105/2020
Верховный Суд Республики Дагестан в составе:
судьи Верховного Суда Республики Дагестан Абдулхалимова М.М.,
с участием представителя административного истца акционерного общества "Электросвязь" по доверенности У.Б.А.,
представителя административного ответчика Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы по доверенности Н.Ф.Н.,
прокурора Д.Д.М.,
при секретаре судебного заседания Омарове Г.О.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Электросвязь" о признании недействующим в части нормативного правового акта представительного органа муниципального образования,
установил:
решением Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы от 28 апреля 2017 года N 18-3 "О Правилах благоустройства территории внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы" утверждены Правила благоустройства территории внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы (далее - Правила благоустройства), которые опубликованы в издании "Махачкалинские известия", N 24, 16.06.2017 г.
Решением Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы от 28 декабря 2017 года N 22-3, опубликованным в издании "Махачкалинские известия", N 52, 29.12.2017 г., в Правила благоустройства внесены изменения.
В соответствии с подпунктом 4.39.30. пункта 4.39 Правил благоустройства (в редакции от 28 декабря 2017 года N 22-3) на территории внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы запрещается размещение запасов кабеля вне распределительного муфтового шкафа.
Согласно подпункту 4.39.31. пункта 4.39. Правил благоустройства (в редакции от 28 декабря 2017 года N 22-3) на территории внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы запрещается содержание технических средств связи (кабелей, элементов крепления кабелей, распределительных и муфтовых шкафов и других), а также подключаемых с их помощью технических устройств в ненадлежащем состоянии (надрыв и (или) отсутствие изоляционной оболочки, отсутствие покраски, наличие коррозии и (или) механических повреждений, провес проводов и (или) намотка их на опоры освещения, опоры линий электропередачи и опоры городского электрического транспорта).
Акционерное общество "Электросвязь" (далее - АО "Электросвязь", Общество) обратилось в Верховный Суд Республики Дагестан с административным иском к Собранию депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы (далее - Собрание депутатов) о признании подпунктов 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39. Правил благоустройства (в редакции от 28 декабря 2017 года N 22-3) недействующими в связи с их противоречием требованиям федерального законодательства.
В обоснование заявленных требований в административном исковом заявлении указано, что оспариваемые положения Правил благоустройства вводят обязательные для Общества, являющегося лицензированным оператором связи, требования при проектировании, построении, реконструкции и эксплуатации сетей связи, что противоречит положениям федерального законодательства, в соответствии с которыми деятельность операторов связи регулируется исключительно законодательством этого уровня. Установив оспариваемые требования и запреты, Собрание депутатов вышло за пределы своей компетенции, что повлекло нарушение прав и законных интересов административного истца, являющегося субъектом отношений, регулируемых подпунктами 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39. Правил благоустройства, выразившееся как в возложении на него обязанности по соблюдению установленных этими пунктами требований, так и в неоднократном привлечении Общества к административной ответственности по ст. 3.6 Кодекса Республики Дагестан об административных правонарушениях за нарушение Правил благоустройства.
В письменных возражениях на административный иск и дополнениях к ним председателя Собрания депутатов А.С.З. содержится просьба об отказе в удовлетворении административного иска, указывая, что оспариваемые положения Правил благоустройства не противоречат требованиям федерального законодательства, в соответствии с которыми при проектировании, построении, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации сетей связи операторы связи обязаны руководствоваться, в том числе, техническими нормами и правилами, а также осуществлять построение сетей связи с учетом требований обеспечения устойчивости и безопасности их функционирования. Действующими техническими нормами и правилами (ГОСТ 13781.0-86, Правила технического обслуживания и ремонта линий кабельных, воздушных и смешанных местных сетей связи, утвержденные приказом Минсвязи России от 07.10.1996 г.) предусмотрено размещение запасов кабеля в муфтовых шкафах, использование распределительных шкафов. На органы местного самоуправления возлагаются обязанности по созданию условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, а также по принятию правил благоустройства территории муниципального образования, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию технических средств связи в надлежащем состоянии. Таким образом, оспариваемые положения Правил благоустройства, не устанавливая запрет на деятельность операторов связи, устанавливают единые требования по содержанию технических средств связи в надлежащем состоянии, приняты Собранием депутатов в рамках имеющихся полномочий по благоустройству территории внутригородского района, при осуществлении которых органы местного самоуправления в целях создания комфортной городской среды вправе устанавливать дополнительные требования к операторам связи.
В судебном заседании представитель АО "Электросвязь" по доверенности У.Б.А. заявленные требования поддержал в полном объеме по доводам, изложенным в административном исковом заявлении и дополнении к нему.
Представитель административного ответчика Собрания депутатов по доверенности Н.Ф.Н. в судебном заседании просила в удовлетворении заявленных требований отказать по доводам, изложенным в представленных письменных возражениях и дополнениях к ним.
Представитель администрации внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы, извещенной о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явился, в связи с чем в соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело рассмотрено в отсутствие представителя данного заинтересованного лица.
Заслушав объяснения представителей сторон по делу, заключение прокурора, полагавшего административный иск подлежащим удовлетворению, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральная связь находится в ведении Российской Федерации.
Правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации, полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи, регулируются Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (далее - Закон о связи).
В соответствии со статьей 3 Закона о связи настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях (часть 1); отношения в области связи, не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи (часть 3).
Согласно статье 4 Закона о связи законодательство Российской Федерации в области связи основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и иных федеральных законов (часть 1); отношения, связанные с деятельностью в области связи, регулируются также нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (часть 2).
В силу статьи 11 Закона о связи федеральную связь образуют все организации и государственные органы, осуществляющие и обеспечивающие электросвязь и почтовую связь на территории Российской Федерации (часть 1); материально-техническую основу федеральной связи составляют единая сеть электросвязи Российской Федерации и сеть почтовой связи Российской Федерации (часть 2).
В соответствии со статьей 12 Закона о связи единая сеть электросвязи Российской Федерации состоит из расположенных на территории Российской Федерации сетей электросвязи, в том числе, из сетей связи общего пользования (часть 1); для сетей электросвязи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области связи, по мимо прочего, в зависимости от категорий сетей связи (за исключением сетей связи специального назначения, а также выделенных и технологических сетей связи, если они не присоединены к сети связи общего пользования) устанавливает требования к их проектированию, построению, эксплуатации, управлению ими или нумерации, применяемым средствам связи, организационно-техническому обеспечению устойчивого функционирования сетей связи, в том числе в чрезвычайных ситуациях, защиты сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации, порядку ввода сетей связи в эксплуатацию (часть 2).
Согласно части 1 статьи 13 Закона о связи сеть связи общего пользования предназначена для возмездного оказания услуг электросвязи любому пользователю услугами связи на территории Российской Федерации и включает в себя сети электросвязи, определяемые географически в пределах обслуживаемой территории и ресурса нумерации и не определяемые географически в пределах территории Российской Федерации и ресурса нумерации, а также сети связи, определяемые по технологии реализации оказания услуг связи.
В соответствии со статьей 21 Закона о связи государственное регулирование деятельности в области связи в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции иными федеральными органами исполнительной власти. Правительством Российской Федерации устанавливаются полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи (часть 1); Федеральный орган исполнительной власти в области связи: осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи; на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в области связи и информатизации, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (часть 2).
В силу части 1 статьи 46 Закона о связи оператор связи обязан: оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи; руководствоваться при проектировании, построении, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации сетей связи нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области связи, осуществлять построение сетей связи с учетом требований обеспечения устойчивости и безопасности их функционирования, а также требований, предусмотренных пунктом 2 статьи 64 настоящего Федерального закона.
Таким образом, в силу вышеприведенного нормативного регулирования вопросы связи, в том числе, касающиеся проектирования, построения, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации сетей связи, относятся к исключительной компетенции Российской Федерации и подлежат регулированию федеральным законодательством.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливаются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении).
В соответствии со статьей 7 вышеуказанного Федерального закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1); муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
Согласно пункту 10 части 1 статьи 16.2 Закона о местном самоуправлении к вопросам местного значения внутригородского района относится утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории внутригородского района в соответствии с указанными правилами.
Под правилами благоустройства территории муниципального образования понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (статья 2 Закона о местном самоуправлении).
Оспариваемым подпунктом 4.39.30. пункта 4.39 Правил благоустройства запрещено размещение запасов кабеля вне распределительного муфтового шкафа, т.е. фактически введено требование для владельцев кабельных линий связи об обязательном размещении запасов кабеля в распределительных муфтовых шкафах.
Установленный подпунктом 4.39.31. пункта 4.39. Правил благоустройства запрет на содержание технических средств связи и подключаемых с их помощью технических устройств в ненадлежащем состоянии по сути устанавливает для владельцев кабельных линий связи обязательные к выполнению требования, связанные с их содержанием и эксплуатацией.
Таким образом, оспариваемыми по делу положениями Правил благоустройства, в нарушение вышеуказанных положений Закона о связи и статьи 7 Закона о местном самоуправлении, урегулированы отношения в сфере связи путем установления обязательных для исполнения операторами связи требований к проектированию, построению и эксплуатации линий связи, что свидетельствует о принятии Собранием депутатов оспариваемых частей Правил благоустройства с нарушением компетенции за пределами имеющихся полномочий.
В соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо.
В соответствии с пунктом 3 части 8, частью 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обязанность по доказыванию которого возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
В нарушение вышеуказанных требований закона, доказательств соответствия оспариваемых пунктов Правил благоустройства нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, административным ответчиком суду не представлено.
Доводы письменных возражений Собрания депутатов о том, что оспариваемые нормативные положения, не устанавливая запрет на деятельность операторов связи, устанавливают единые требования по содержанию технических средств связи в надлежащем состоянии, прямо противоречат действующему нормативному регулированию, согласно которому такие требования, связанные с содержанием и эксплуатацией сетей связи, могут быть урегулированы исключительно нормативными правовыми актами федерального законодательства.
При этом, как установлено судом, в настоящее время отсутствуют нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в области связи, устанавливающие обязательные для исполнения операторами связи требования к проектированию, построению и эксплуатации сетей связи.
Соответствующие письменные разъяснения по запросу суда даны Управлением Роскомнадзора по Республике Дагестан (письмо от 5 августа 2020 года N 3765-04/05), а также подтверждено в ходе судебного разбирательства привлеченным к участию в деле в качестве специалиста начальником отдела контроля и надзора в сфере связи Управления Роскомнадзора по Республике Дагестан А.С.А.
Ссылка административного ответчика в подтверждение соответствия оспариваемых пунктов Правил благоустройства нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на ГОСТ 13781.0-86 (СТ СЭВ 4449-83) "Муфты для силовых кабелей на напряжение до 35 кВ включительно. Общие технические условия" и на Правила технического обслуживания и ремонта линий кабельных, воздушных и смешанных местных сетей связи, утвержденные приказом Минсвязи России от 07.10.1996 г., является необоснованной, поскольку указанные правовые акты обязательных для операторов связи требований, аналогичных установленным подпунктами 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39 Правил благоустройства, не предусматривают.
Отнесение к вопросам местного значения внутригородского района вопросов, связанных с созданием условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи и принятием правил благоустройства территории муниципального образования (пункты 5 и 10 части 1 статьи 16.2 Закона о местном самоуправлении) не предполагает наличия у органов местного самоуправления полномочий по регулированию деятельности операторов связи, связанной с проектированием, построением и эксплуатации сетей и линий связи, в том числе, полномочий по установлению дополнительных, не предусмотренных федеральным законодательством, требований к операторам связи.
В соответствии с пунктом 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
Кроме того, принимая решение об удовлетворении административного иска, суд учитывает имеющуюся правовую неопределенность, связанную с применением оспариваемых пунктов Правил благоустройства.
Так, в пункте 4.39.31 пункта 4.39 Правил благоустройства в перечне технических средств связи, которые необходимо содержать в надлежащем состоянии, помимо кабелей и элементов их крепления, упоминаются "распределительные шкафы" и "муфтовые шкафы".
При этом в пункте 4.39.30 пункта 4.39 Правил благоустройства на операторов связи возложена обязанность держать запасы кабеля в "распределительных муфтовых шкафах", т.е. используется термин, понятие которого действующим законодательством о связи не установлено.
Отнесение пунктом 4.39.31 пункта 4.39 Правил благоустройства кабелей, элементов их крепления, распределительных и муфтовых шкафов к технически средствам связи противоречит пункту 28 статьи 2 Закона о связи, в соответствии с которым под средствами связи понимаются технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи или почтовых отправлений, а также иные технические и программные средства, используемые при оказании услуг связи или обеспечении функционирования сетей связи, включая технические системы и устройства с измерительными функциями.
Установленный пунктом 4.39.31 пункта 4.39 Правил благоустройства запрет на провес проводов при отсутствии критериев, позволяющих определить минимально допустимую стрелу их естественного провеса, при которой данный запрет не будет считаться нарушенным, создает условия для произвольной оценки действия оператора связи по соблюдению либо несоблюдению данного запрета.
Подпункты 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39 Правил благоустройства нарушают права и законные интересы АО "Электросвязь", являющегося оператором связи и участником отношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом.
Нарушение Обществом требований подпунктов 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39 Правил благоустройства являлось основанием привлечения его к административной ответственности по статье 3.6 Кодекса Республики Дагестан об административных правонарушениях за нарушение Правил благоустройства (т. 1, л.д. 131-132).
При этом признание статьи 3.6. Кодекса Республики Дагестан об административных правонарушениях утратившей силу Законом Республики Дагестан от 17 сентября 2019 года N 72 "О внесении изменений в Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях" не свидетельствует о восстановлении нарушенных прав и законных интересов административного истца в связи с существующей угрозой по понуждению его к соблюдению оспариваемых нормативных положений со стороны органов местного самоуправления в рамках осуществления муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства.
В соответствии с пунктом 1 части второй статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку оспариваемые положения Правил благоустройства применялась до вынесения решения суда на настоящему делу, суд считает необходимым признать их недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат взысканию с административного ответчика в пользу АО "Электросвязь" понесенные по административному делу судебные расходы по уплате государственной пошлины.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Дагестан
решил:
административное исковое заявление акционерного общества "Электросвязь" (ОГРН N) удовлетворить.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункты 4.39.30. и 4.39.31. пункта 4.39 Правил благоустройства территории внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы (в редакции от 28 декабря 2017 года N 22-3), утвержденных решением Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы от 28 апреля 2017 года N 18-3.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит публикации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу в издании "Махачкалинские известия".
Взыскать с Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" г. Махачкалы в пользу акционерного общества "Электросвязь" понесенные судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере <.> рублей.
На решение могут быть поданы апелляционные жалобы, представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 6 сентября 2020 года.
Судья Верховного Суда
Республики Дагестан М.М. Абдулхалимов


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка