Решение Ленинградского областного суда от 11 июля 2018 года №3а-102/2018

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 11 июля 2018 года Дело N 3а-102/2018
Санкт-Петербург 11 июля 2018 г.
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Гринь Н.В.,
с участием прокурора Капсамун И.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Снеткова Андрея Владимировича о признании недействующим решения совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области от 10 апреля 2018 г. N 42 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции",
установил:
10 апреля 2018 г. советом депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области принято решение N 42 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции" (далее также - Решение), которое опубликовано на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http://www.telmana.info (в разделе "Совет депутатов - нормотворческая деятельность Совета депутатов - изменения в муниципальных правовых актах Совета депутатов").
Пунктом 1 Решения утверждена структура администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции согласно приложению N 1.
В пункте 2 Решения признано утратившим силу решение совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области (далее также - Совет депутатов) от 26 января 2018 г. N 28 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции".
В пункте 3 Решения аппарату по обеспечению деятельности Совета депутатов предписано обеспечить официальное опубликование (обнародование) данного Решения в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области (далее также - муниципальное образование, поселение).
В пункте 4 Решения установлено, что Решение вступает в силу с момента официального опубликования (обнародования).
В пункте 5 Решения контроль за его исполнением возложен на главу администрации муниципального образования.
В приложении N 1 к Решению приведена структура администрации: глава администрации, которому подчинены приёмная администрация и два заместителя; заместитель главы администрации, в подчинении которого находятся финансовый отдел, военно-учётный стол, юридический сектор; заместитель главы администрации, в ведении которого находятся сектор по УМИ (управлению муниципальным имуществом), градостроительству и землеустройству, сектор экономики, жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики.
Снетков А.В., проживающий в пос. Тельмана Тосненского района Ленинградской области, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании Решения незаконным и недействующим, ссылаясь на его противоречие статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопреки требованиям которой Решение не было официально опубликование. Размещение Решения на сайте www.telmana.info не может считаться его официальным опубликованием, поскольку указанный сайт не зарегистрирован в установленном Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" порядке в качестве средства массовой информации, а в других средствах массовой информации муниципального образования Решение не публиковалось. Нарушение своих прав усматривает в том, что его как жителя муниципального образования лишили возможности ознакомиться с муниципальным нормативным правовым актом.
В ходе судебного разбирательства административный истец требования уточнил на основании статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и дополнительно указал на то, что в нарушение регламента работы Совета депутатов Решение принято в отсутствие пояснительной записки главы администрации, правового обоснования возможности принятия решения, финансово-экономического обоснования финансовых затрат, не предусмотренных в бюджете поселения на текущий год, а также документов, свидетельствующих о согласовании проекта Решения с профильными постоянными комиссиями.
Совет депутатов в письменных возражениях просил в удовлетворении административных исковых требований отказать, полагал, что Решение принято в соответствии с действующим законодательством и ему не противоречит, с соблюдением компетенции, порядка, формы принятия и правил обнародования, прав и законных интересов административного истца не нарушает.
В судебном заседании Снетков А.В. и его представитель Тимофеев Ю.А. требования административного иска поддержали и просили его удовлетворить. Пояснили, что с Решением ознакомились на сайте муниципального образования www.telmana.info.
Представитель Совета депутатов Дорожкин В.В., придерживаясь правовой позиции, изложенной в письменных возражениях, просил в удовлетворении административного иска отказать.
Выслушав объяснения Снеткова А.В. и его представителя Тимофеева Ю.А., представителя Совета депутатов Дорожкина В.В., исследовав письменные доказательства и допросив в качестве свидетеля ФИО1 - исполняющего обязанности главы администрации поселения, заслушав заключение прокурора Ленинградской областной прокуратуры Капсамун И.С., полагавшей, что в удовлетворении административного иска должно быть отказано, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии со статьёй 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении).
В пунктах 1 и 2 части 1, частях 2 и 3 статьи 43 Закона о местном самоуправлении предусмотрено, что устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления входят в систему муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Законом.
В силу части 8 статьи 37 Закона о местном самоуправлении структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.
Согласно частям 1 и 3 статьи 47 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НалоговымкодексомРоссийской Федерации. Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральнымзаконом.
В пункте 2 части 4 статьи 36 Закона о местном самоуправлении указано, что глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования, в порядке, установленном уставом муниципального образования.
Уставом муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области, утверждённым решением Совета депутатов от 23 декабря 2015 г. N 177 (далее - Устав), определено, что Совет депутатов, состоящий из 15 депутатов, является представительным органом поселения. Совет депутатов решает вопросы, отнесённые к его компетенции, на заседаниях (пункт 1 статьи 18, части 1 и 7 статьи 21).
В пункте 4 части 1 статьи 34 Устава предусмотрено, что глава администрации муниципального образования разрабатывает и представляет на утверждение Совета депутатов структуру администрации поселения.
Совет депутатов по вопросам, входящим в его компетенцию, принимает муниципальные правовые акты в виде решений (часть 5 статьи 23 Устава).
Решения Совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов (часть 5 статьи 41 Устава).
Муниципальные правовые акты, принятые Советом депутатов, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом, глава муниципального образования (пункт 2 статьи 27, часть 6 статьи 41 Устава).
Муниципальный правовой акт муниципального образования считается официально опубликованным, если он был опубликован в полном объёме (кроме сведений, составляющих охраняемую законом тайну) в любом из следующих источников: официальном муниципальном средстве массовой информации муниципального образования - в сетевом издании "тельмана47.рф", размещённом в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.тельмана47.рф; на официальном сайте муниципального образования, размещённом в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.telmana.info; в печатном средстве массовой информации - газете "Тосно Time" (часть 3, а фактически - 2 статьи 42 Устава).
Датой официального опубликования муниципального правового акта муниципального образования считается: дата первого размещения правового акта в полном объёме в сетевом издании "тельмана47.рф" и на официальном сайте муниципального образования, размещённом в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: www.telmana.info; дата выхода в свет очередного номера выпуска печатного издания "Тосно Time", в котором этот муниципальный акт был впервые опубликован в полном объёме (часть 6 статьи 42).
Порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Совета депутатов, рассмотрения и принятия решений установлены в регламенте деятельности Совета депутатов, утверждённом решением Совета депутатов от 7 июля 2011 г. N 190 (далее - Регламент).
Как указано в Регламенте, проекты решений Совета депутатов, вносимых на заседание Совета депутатов, должны быть согласованы со структурными подразделениями местной администрации муниципального образования, иными лицами и органами, определяемыми исполнителем проекта, а также пройти правовую оценку с получением мотивированного заключения юриста, осуществляющего правовое сопровождение деятельности Совета депутатов (абзац четвёртый пункта 4.2).
Проект решения в обязательном порядке должен сопровождаться пояснительной запиской, в которой отображаются необходимость и цели принятия решения, проект которого представлен, правовое обоснование возможности его принятия, его финансово-экономическое обоснование в случае, если исполнение решения требует дополнительных финансовых затрат, не предусмотренных в бюджете поселения на текущий год; заключение контрольно-счётного органа в случаях, когда такое заключение требуется в соответствии с действующим законодательством и/или муниципальными нормативными правовыми актами. К проекту решения, поступившему от главы администрации, должны прилагаться все необходимые согласования (абзацы четвёртый - седьмой пункта 4.3).
Случаи, при наличии которых необходимо получение заключения контрольно-счётного органа на проект решения Совета депутатов, определены в пункте 4.4.1 Регламента: установление, изменение или отмена местных налогов и сборов, ставок по ним, предоставление налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счёт средств местного бюджета, предоставление муниципальных гарантий и поручительств или обеспечение обязательств иными способами, по сделкам, совершаемым за счёт бюджета поселения и/или имущества, находящегося в муниципальной собственности поселения, использование средств местного бюджета, изменение расходных обязательств муниципального образования, если затрагиваются интересы бюджетного процесса, управления и распоряжения находящимся в муниципальной собственности имуществом.
Из материалов дела следует, что 10 апреля 2018 г. состоялось очередное заседание Совета депутатов, на котором присутствовало 14 и15 депутатов Совета депутатов.
Согласно протоколу заседания одним из вопросов, включённым в повестку дня являлся вопрос о внесении изменений в структуру администрации муниципального образования (пункт 14). Инициатором изменения структуры администрации указан глава администрации поселения.
В судебном заседании свидетель ФИО1 подтвердил суду, что инициатива изменения структуры администрации исходила от самой администрации в лице его главы.
Наряду с этим, из материалов дела видно, что до начала заседания Совета депутатов в Совет депутатов поступил проект оспариваемого Решения, подготовленный администрацией муниципального образования; пояснительная записка к проекту Решения, составленная главой администрации совместно с начальником финансового отдела - главным бухгалтером администрации, согласно которой проектом Решения вводится дополнительная структурная позиция заместителя главы администрации с подчинением ему: финансового отдела, юридического сектора, военно-учётного стола и приёмной администрации. При этом второму заместителю главы администрации подчиняется сектор по УМИ и сектор жилищно-коммунального хозяйства и жилищной политики. Непосредственно главе администрации подчиняются два его заместителя и приёмная администрации. Проект вносится на рассмотрение Совета депутатов в целях совершенствования и оптимизации рабочих процессов в администрация. Новая структура призвана повысить эффективность и качество работы администрации. При принятии Решения дополнительные финансовые затраты будут покрыты за счёт средств, предусмотренных бюджетом муниципального образования на содержание администрации.
В сопроводительном письме главы администрации поселения от 3 апреля 2018 г. содержалась просьба о рассмотрении проекта Решения на ближайшем заседании Совета депутатов.
По результатам правовой и антикоррупционной экспертизы проекта Решения юристом, осуществляющим правовое сопровождение деятельности Совета депутатов, 6 апреля 2018 г. составлено заключение, в соответствии с которым проект решения соответствует требованиям федерального законодательства, положений, прямо или косвенно допускающих коррупциогенные проявления субъектов правоприменения при его реализации (исполнении), а также коррупциогенных факторов, не содержит.
Из протокола заседания комиссии по бюджету и экономической политике, являющейся постоянной комиссией Совета депутатов (пункт 2.1.1 положения о постоянных комиссиях Совета депутатов, утверждённого решением Совета депутатов от 22 октября 2017 г. N 5), от 4 апреля 2018 г.
следует, что комиссией принято решение рекомендовать Совету депутатов принять решение о внесении изменений в структуру администрации муниципального образования.
Как уже указано, пунктом 2 оспариваемого Решения признано утратившим силу решение Совета депутатов от 26 января 2018 г. N 28 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции".
При принятии поименованного решения Совета депутатов от 26 января 2018 г. N 28 учитывалась пояснительная записка к проекту решения, составленная начальником финансового отдела - главным бухгалтером администрации поселения, в соответствии с которой в результате предлагаемых изменений структуры администрации добавляется одна должность муниципальной должности - заместитель главы администрации и сокращаются 2,5 вакантные должности - специалиста 1 категории финансового отдела (должность муниципальной службы), 1 должность уборщика служебных помещений (должность, не являющаяся должностью муниципальной службы) и 0,5 ставки уборщика территории (должность, не являющаяся должностью муниципальной службы). Увеличение средств на фонд оплаты труда не потребуется. Предлагаемые изменения не приведут к повышению норматива расходов на содержание органов местного самоуправления для муниципального образования на 2018 г.
Сопоставление содержания Решения и названного решения Совета депутатов от 26 января 2018 г. N 28 позволяет сделать вывод, что новизна структуры администрации муниципального образования заключается лишь в переподчинении приёмной администрации главе администрации.
В связи с этим, суд полагает возможным согласиться с доводами административного ответчика о том, что изменение структуры администрации на основании Решения не влечёт увеличение бюджетных средств муниципального образования, предусмотренных в бюджете поселения на 2018 г. на содержание администрации, а потому заключения контрольно-счётного органа на проект Решения не требовалось.
На заседании Совета депутатов 10 апреля 2018 г. присутствовал глава администрации поселения и председатель постоянной комиссии по бюджету и экономической политике Совета депутатов, которые высказались в поддержку предлагаемых изменений в структуре администрации муниципального образования.
За принятие Решения депутаты проголосовали единогласно.
Решение подписано главой муниципального образования и официально опубликовано в полном объёме на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет www.telmana.info.
По информации ФИО2 от 6 июля 2018 г., занимающегося выполнением работ по созданию и обслуживанию упомянутого сайта на основании заключённого с администрацией поселения договора от 23 марта 2018 г. N 1553, Решение опубликовано на сайте www.telmana.info 10 апреля 2018 г.
Суд не может согласиться с утверждением представителя административного истца Тимофеева Ю.А. о том, что указанный сайт является сайтом администрации поселения, поскольку оно не основано на положениях части 3 (2) статьи 42 Устава.
Проверяя доводы административного истца о том, что размещение Решения на сайте муниципального образования www.telmana.info не может расцениваться как его официальное опубликование, суд принимает во внимание следующее.
В ходе судебного разбирательства административным ответчиком не оспаривалось, что Решение было опубликовано только в одном из трёх официальных источников опубликования муниципальных правовых актов муниципального образования, то есть на сайте www.telmana.info.
Согласно правовой позиции, выраженной Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в пункте 21 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" допускает в качестве способа доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления размещение органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет" (пункт 2 статьи 6), а потому опубликование Решения на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет www.telmana.info названному Федеральному закону не противоречит.
Кроме того, представленными административным ответчиком фотоматериалами подтверждается, что в здании администрации муниципального образования оборудовано рабочее место для обеспечения доступа населения к информации о деятельности муниципального образования и ознакомления с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Следовательно, в поселении созданы условия, обеспечивающие возможность подключения неограниченному кругу лиц к сети "Интернет" в целях гарантирования открытости и доступности сведений о деятельности органов местного самоуправления муниципального образования.
Иные доводы административного истца не могут быть положены в основу удовлетворения административного искового заявления, так как они основаны не неправильном применении и толковании норм материального права, которым регламентированы оспариваемые правоотношения.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что Решение принято Советом депутатов в соответствии с имеющимися полномочиями, действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, при его принятии установленные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования, соблюдены.
В связи с этим, Снеткову А.В. в удовлетворении административных исковых требований о признании Решения недействующим надлежит отказать.
Что касается требования административного истца о признании Решения незаконным, суд считает, что к нему нельзя относиться как самостоятельному административному исковому требованию, поскольку иное бы противоречило главе 21 "Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов" Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и не соответствовало пункту 53 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Снеткову Андрею Владимировичу в удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим решения совета депутатов муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области от 10 апреля 2018 г. N 42 "Об утверждении структуры администрации муниципального образования Тельмановское сельское поселение Тосненского района Ленинградской области в новой редакции" отказать.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.
Судья Е.В.Шадрина
Решение принято в окончательной форме 26 июля 2018 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка