Решение суда Чукотского автономного округа от 12 декабря 2019 года №3а-10/2019

СУД ЧУКОТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

РЕШЕНИЕ

от 12 декабря 2019 года Дело N 3а-10/2019
Суд Чукотского автономного округа в составе

председательствующего судьи Зиновьева А.С.,
при секретаре Гребцовой С.Н.,
с участием прокурора Талаевой О.И.,
представителя административного ответчика Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа на основании распоряжения Губернатора Чукотского автономного округа от 14 октября 2019 года N 294-рг и.о. председателя Комитета Демещенко М.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2019 по административному исковому заявлению прокурора Чукотского автономного округа к Комитету государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа о признании постановления Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 "Об установлении тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов МУП "Айсберг" на 2017-2021 годы" не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу,
установил:
в суд Чукотского автономного округа обратился прокурор Чукотского автономного округа с административным исковым заявлением к Комитету государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа (далее по тексту - Комитет) о признании постановления Правления Комитета от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 "Об установлении тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов МУП "Айсберг" на 2017-2021 годы" не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование заявленных требований указано, что оспариваемое постановление противоречит статьям 1, 3, 9, 24.8, 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), пунктам 3-5 Правил разработки, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, а также осуществления контроля за их реализацией, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 года N 424 (далее по тексту - Правила N 424), пунктам 16, 18 Основ ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 (далее по тексту - Основы ценообразования), поскольку устанавливает объёмы захораниваемых твёрдых коммунальных отходов, а также тарифы на захоронение твёрдых коммунальных отходов (далее - ТКО) муниципальному унитарному предприятию "Айсберг" (далее по тексту - МУП "Айсберг", Предприятие), которое ввиду отсутствия объектов размещения отходов, включённых в государственный реестр, не выполняет работы по захоронению ТКО и не имеет лицензии на данный вид деятельности.
Прокурор отмечает, что необоснованное включение расходов данного предприятия на захоронение ТКО в состав тарифа нарушает права и законные интересы граждан и организаций - потребителей коммунальных услуг по обращению с отходами посредством необоснованного роста расходов по платежам за услуги в сфере обращения с отходами.
В возражениях на административное исковое заявление прокурора округа административный ответчик Комитет указал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят им в пределах предоставленных ему полномочий в надлежащей правовой форме, с соблюдением процедуры принятия и порядка введения его в действие, соответствует Федеральному закону N 89-ФЗ, Основам ценообразования, Методическим указаниям по расчёту регулируемых тарифов в области обращения с ТКО, утверждённым приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16.
Дополнительно Комитет указал, что МУП "Айсберг" осуществляет деятельность по сбору, транспортированию и захоронению ТКО самостоятельно в отсутствие операторов по обращению с ТКО с 2013 года на территориях сельских поселений Лаврентия, Лорино, Инчоун, Уэлен, Энурмино на санкционированных свалках.
В существующих условиях (отсутствие специальных хранилищ) деятельность по захоронению ТКО представляет собой проведение работ по уплотнению мусора, засыпанию грунтом, закапыванию с помощью спецтехники. Так как законодатель к числу регулируемых тарифов отнёс только три тарифа: тариф на обработку ТКО, тариф на обезвреживание ТКО и тариф на захоронение ТКО, наиболее подходящим по смыслу к вышеуказанной деятельности Предприятия по обращению с ТКО подходит тариф на захоронение. Только при установлении тарифа на захоронение Предприятию могут быть возмещены расходы за аренду земельных участков под свалки, расходы за работу спецтехники, а также включена в тариф плата за негативное воздействие на окружающую среду.
В 2018 году предприятию присвоен статус регионального оператора по обращению с ТКО в двух зонах деятельности на территории населённых пунктов Чукотского муниципального района сроком на 10 лет. Между Департаментом промышленной и сельскохозяйственной политики Чукотского автономного округа (далее - Департамент) и МУП "Айсберг" заключены соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО от 10 мая 2018 года N 215 (сп. Лаврентия и Лорино), от 24 апреля 2018 года N 24 (сп. Инчоун, Уэлен и Энурмино).
В июне 2018 года МУП "Айсберг" обратилось в Комитет с заявлением об установлении ему как региональному оператору единого тарифа на услугу по обращению с ТКО на 2018 год. Комитетом была проведена экспертиза представленных материалов, по результатам которой установлено, что объём размещаемых отходов (годовой) соответствует объёму, учтённому в Территориальной схеме обращения с отходами, в том числе с ТКО (далее - Территориальная схема), утверждённой приказом Департамента от 27 сентября 2016 года N 553/1-од, и постановлением Правления Комитета от 30 ноября 2018 года N 20-к/5 МУП "Айсберг" были установлены единые тарифы на услуги регионального оператора по обращению с ТКО (далее - единый тариф) на 2019-2021 годы.
Так как тариф на захоронение ТКО является составляющей единого тарифа и отдельно в договорах с потребителями не применяется, следовательно, тарифы на захоронение утверждены Правлением Комитета для МУП "Айсберг" правомерно.
Комитет выражает несогласие с доводами прокурора округа о невозможности установления тарифов на захоронение ТКО в отсутствие у предприятия лицензии на данный вид деятельности, так как Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 (далее - Правила N 484), предоставление указанного документа в составе материалов, прилагаемых к заявлению об установлении тарифов, не предусмотрено.
Заинтересованное лицо на стороне административного ответчика МУП "Айсберг" в отзыве на административное исковое заявление прокурора округа указало, что не оказывает услуги по захоронению ТКО ввиду отсутствия у предприятия лицензии на данный вид деятельности, соответственно тарифы на захоронение ТКО им не применяются.
В судебном заседании прокурор Талаева О.И. полностью поддержала административное исковое заявление по основаниям, изложенным в нём, и дополнила заявление обоснованиями незаконности обжалуемого постановления Правления Комитета в части утверждения последним производственной программы МУП "Айсберг" в области обращения с ТКО на 2017-2021 годы (пункт 1 постановления Правления Комитета от 19 декабря 2016 года N 26-к/4). Незаконность выражается в том, что Комитет при утверждении производственной программы допустил нарушения порядка и процедуры её принятия, а именно:
- не дождавшись вступления в законную силу своего постановления в части утверждения производственной программы, которое в соответствии со статьёй 39 Кодекса НПА вступает в силу со дня его официального опубликования, Комитет в тот же день в одном заседании одним постановлением установил МУП "Айсберг" тарифы на захоронение ТКО;
- нарушены установленные Правилами N 424 и N 484 сроки подачи МУП "Айсберг" заявления в Комитет об утверждении производственной программы и об установлении тарифов: заявление об утверждении производственной программы должно быть подано в срок до 1 мая, а заявление об установлении тарифов - в срок до 1 сентября, а фактически 15 ноября 2016 года подано одно заявление об установлении тарифов с приложением к нему проекта производственной программы, а также срок утверждения Комитетом производственной программы: Комитет должен был утвердить производственную программу в срок не позднее 1 декабря года, а фактически утвердил 19 декабря.
- утверждённая Правлением Комитета производственная программа не соответствует разделу II Правил N 424, и, в частности, Комитет утвердил производственную программу без её паспорта;
- при наличии заявления МУП "Айсберг" на установление тарифов на захоронение ТКО только на 2017 год, Комитет по собственной инициативе установил предприятию тарифы на долгосрочный период на 2017-2021 годы.
В судебном заседании представитель административного ответчика Комитета и.о. председателя Комитета Демещенко М.Г. иск прокурора не признала, просила в удовлетворении административного искового заявления прокурора округа отказать по основаниям, изложенным в возражениях на него.
С доводами прокурора, приведёнными им в судебном заседании, представитель Комитета согласилась только в части того, что при утверждении производственной программы Правлением Комитета не был включён в состав программы её паспорт. В остальной части считает доводы прокурора необоснованными, а действия Комитета соответствующими требованиям законодательства в области обращения с ТКО.
В судебное заседание представители заинтересованных лиц МУП "Айсберг" и Комитета природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа не явились, о времени и месте рассмотрения дела уведомлены надлежащим образом, о причинах неявки в известность суд не поставили.
Суд, руководствуясь статьёй 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), рассмотрел дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав объяснения прокурора Талаевой О.И. представителя административного ответчика Комитета и.о. председателя Комитета Демещенко М.Г., исследовав письменные материалы дела, суд приходит к следующему.
В соответствии с частью 3 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает его компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.
В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В силу статьи 1, пункта "г" части 2 статьи 2 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24 февраля 2009 года N 25-ОЗ (далее по тексту - Кодекс НПА) нормативный правовой акт - официальный письменный документ, принятый (изданный) в определенной данным Кодексом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанный на многократное применение, принятый либо правотворческим органом (в том числе, Комитетом) в пределах имеющейся у него компетенции, либо путем референдума. К нормативным правовым актам Чукотского автономного округа относятся, в том числе, постановления Комитета.
Оспариваемое постановление Правления Комитета от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 определяет планируемый объём захораниваемых отходов, объём финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы, тарифы на захоронение ТКО для МУП "Айсберг" на пятилетний срок, то есть обладает признаками нормативного правового акта, поскольку содержит правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределённого круга лиц потребителей Чукотского автономного округа.
Принимая во внимание, что постановление Правления Комитета от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 является нормативным правовым актом, он может быть обжалован в порядке производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов (глава 21 КАС РФ).
Данное постановление официально опубликовано в приложении к газете "Крайний Север" от 23 декабря 2016 года N 50 (2063) под названием "Ведомости. Законодательные и нормативные акты" N 50/2 (787/2).
Захоронение ТКО относится к регулируемому виду деятельности в области обращения с ТКО, для которого предусмотрено установление предельных тарифов (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона N 89-ФЗ.).
Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с ТКО устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Федерального закона N 89-ФЗ).
В силу пункта 1.1, подпункта 28 пункта 2.2, пункта 2.24 Положения о Комитете государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа, утверждённого постановлением Правительства Чукотского автономного округа от 7 июня 2007 года N 75, Комитет является органом исполнительной власти Чукотского автономного округа, уполномоченным осуществлять на территории Чукотского автономного округа государственное регулирование цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль за их применением в рамках полномочий органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, установленных законодательством Российской Федерации. Комитет устанавливает предельные тарифы в области обращения с ТКО, утверждает производственные программы операторов по обращению с ТКО, осуществляющих регулируемые виды деятельности в области обращения с ТКО.
Согласно статьям 12.1, 40, частям 1, 2, 3 статьи 41 Кодекса НПА Комитет в пределах своей компетенции издает нормативные правовые акты исключительно в форме постановлений. Порядок подготовки и принятия постановлений Комитета устанавливаются правовыми актами указанного органа исполнительной власти. Постановления Комитета публикуются в газете "Крайний Север", на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), в учрежденном печатном средстве массовой информации и сетевом издании в течение 10 дней со дня их подписания, что считается их официальным опубликованием.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят Правлением Комитета во исполнение предоставленных ему законодателем полномочий, в пределах его компетенции, в надлежащей правовой форме.
Проверяя соблюдение административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из следующего.
Порядок утверждения производственной программы урегулирован Правилами N 424 (в редакции от 16 мая 2016 года, действовавшей на дату утверждения Комитетом производственной программы), согласно пункту 3 которых производственная программа разрабатывается на срок действия регулируемых тарифов регулируемой организации, а подпунктом "д" пункта 8 Правил N 484 предусмотрено, что к заявлению об установлении тарифов помимо прочих документов прилагается копия утвержденной в установленном порядке производственной программы либо проект производственной программы с содержащимся в нем расчетом финансовых потребностей на реализацию производственной программы с обоснованием этих потребностей и расшифровкой затрат, включенных в неё, по видам деятельности.
Таким образом, вопреки утверждению прокурора, действующее законодательство не требует того, чтобы утверждение производственной программы предшествовало установлению тарифов, как и не содержит запрета на единовременное разрешение Комитетом в одном заседании вопросов об утверждении производственной программы и об установлении тарифов заявителю.
Довод прокурора о том, что в данной части Комитет нарушил требования закона, суд находит несостоятельным.
Согласно пункту 8 Правил N 424 регулируемая организация обязана направить проект производственной программы на утверждение в уполномоченный орган до 1 мая года, предшествующего году начала периода реализации производственной программы, согласно пункту 13 указанных Правил уполномоченный орган обязан утвердить производственную программу в срок не позднее 1 декабря года, предшествующего году начала реализации производственной программы, а согласно пункту 6 Правил N 484 заявление об установлении тарифов подаётся в срок до 1 сентября.
Таким образом, установленные Правилами N 424 и N 484 сроки представления заявления в Комитет МУП "Айсберг" нарушены, нарушен и Комитетом срок утверждения производственной программы.
Вместе с тем, поскольку указанные сроки пресекательными не являются, их нарушение к каким-либо негативным последствиям не привело, оснований для признания незаконным обжалуемого постановления Правления Комитета по этой причине суд не усматривает.
Доводы прокурора о том, что утверждённая Правлением Комитета производственная программа не соответствует разделу II Правил N 424, в судебном заседании представителем Комитета опровергнуты.
Как усматривается из представленных материалов и объяснений представителя Комитета, производственная программа содержит в себе период её реализации, планируемый объем размещаемых твердых коммунальных отходов; объем финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы; как это предусмотрено разделом II Правил N 424.
Согласно подпункту "а" пункта 5 Правил N 424 паспорт производственной программы представляет собой документ, содержащий информацию о наименовании регулируемой организации (МУП "Айсберг"), её местонахождении и контактах ответственных лиц; наименовании уполномоченного органа (Комитета), его местонахождении и контактах ответственных лиц; периоде реализации производственной программы.
Поскольку все эти сведения в материалах дела об установлении тарифов МУП "Айсберг" имеются, суд приходит к выводу, что данное нарушение в виде отсутствия в утверждённой производственной программе её паспорта существенным нарушением, влекущим признание обжалуемого постановления Правления Комитета недействующим по мотиву его несоответствия подпункту "а" пункта 5 Правил N 424, не является.
Что касается невключения Комитетом в содержание производственной программы отчета о её исполнении за истекший период регулирования (за истекший год долгосрочного периода регулирования) (включение данного отчёта в содержание программы предусмотрено подпунктом "ж" пункта 5 Правил N 424), представитель Комитета пояснила, что все регулируемые организации представляют в Комитет такие отчёты ежегодно за прошедший год не позднее 1 апреля следующего года, то есть данными сведениями Комитет при решении вопроса об утверждении производственной программы МУП "Айсберг" располагал и их учитывал.
При таких обстоятельствах суд данное нарушение, поскольку оно не привело к искажению запланированных на будущий долгосрочный период показателей производственной программы в сфере обращения с ТКО, также признаёт несущественным, не влекущим признание утверждённой МУП "Айсберг" производственной программы недействительной.
Следует также отметить, что пунктом 3 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утверждённых постановлением Правительства РФ от 14 июля 2008 года N 520, действовавших до 1 января 2018 года и на дату подачи Предприятием в Комитет 10 мая 2016 года заявления об установлении тарифов на захоронение ТКО (далее - Правила регулирования), также было предусмотрено, что организация коммунального комплекса для установления тарифов на услуги по утилизации твердых бытовых отходов представляет в орган регулирования, уполномоченный на установление соответствующих тарифов, помимо прочих документов, заявление об установлении тарифов на услуги организации коммунального комплекса с предложением об избрании метода регулирования и обоснованием целесообразности его применения; производственную программу; расчет финансовых потребностей для реализации производственной программы с расшифровкой затрат по видам деятельности; расчет тарифов на услуги организации коммунального комплекса по видам деятельности.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 года N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), утратившего силу с 1 января 2018 года в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации", организация коммунального комплекса - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы или индивидуальный предприниматель, осуществляющие эксплуатацию объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов.
В соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 7, частей 1, 2, 3, 5, 7 статьи 9 Федерального закона N 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса, и установление тарифов на услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от оказания услуг организации коммунального комплекса в объеме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учетом обеспечения доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов.
Организация коммунального комплекса разрабатывает на очередной период действия тарифов на оказываемые ею услуги производственную программу, включающую обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества оказываемых организацией коммунального комплекса услуг в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса, определяет финансовые потребности, необходимые для ее реализации, и производит предварительный расчет тарифов на свои услуги в размере, обеспечивающем эти финансовые потребности.
Производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на услуги организации коммунального комплекса направляется организацией коммунального комплекса в орган регулирования для проверки обоснованности производственной программы, обоснованности расчета тарифов на услуги этой организации, а также для определения доступности для потребителей услуг данной организации.
В случае несоответствия рассчитанных тарифов на услуги организации коммунального комплекса финансовым потребностям этой организации, необходимым для реализации ее производственной программы, орган регулирования вправе самостоятельно произвести расчет указанных тарифов.
По завершении проверки обоснованности предоставленных организацией коммунального комплекса расчетов финансовых потребностей, необходимых для реализации ее производственной программы, и соответствующих этим потребностям тарифов на услуги организации коммунального комплекса орган регулирования согласовывает производственную программу и устанавливает соответствующие этой программе тарифы на услуги организации коммунального комплекса.
Требования Правил регулирования при подаче заявления об установлении тарифов МУП "Айсберг" были соблюдены: в Комитет, помимо прочих документов, были представлены вместе с заявлением производственная программа; расчет финансовых потребностей для её реализации с расшифровкой затрат по видам деятельности; расчет тарифов на услуги по обращению с ТКО.
Представленный Предприятием в Комитет проект производственной программы соответствовал примерной форме производственной программы в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, приведённой в Приложении N 3 к Методическим рекомендациям по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса, утверждённым приказом Минрегиона РФ от 10 октября 2007 года N 101.
Порядок установления предельных тарифов в сфере обращения с ТКО урегулирован Правилами N 484 и Административным регламентом Комитета по предоставлению государственной услуги "Государственное регулирование цен и тарифов", утверждённым постановлениемостановлением Комитета от 20 мая 2016 года N 1 (далее по тексту - Административный регламент).
Согласно положениям приведённых выше правовых актов основанием для установления Комитетом тарифов в сфере обращения с ТКО является предложение регулируемой организации, состоящее из заявления об установлении тарифов, в том числе по отдельным регулируемым видам деятельности, и необходимых обосновывающих материалов.
Из представленных в суд документов следует, что тарифы на захоронение ТКО на 2017-2021 годы установлены для МУП "Айсберг" постановлением Правления Комитета от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 по результатам рассмотрения поступившего от МУП "Айсберг" 15 ноября 2016 года заявления об установлении тарифов на 2017 год и обосновывающих его материалов, в том числе производственной программы на 2017 год, расчёта тарифов, расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду на 2017 год, договора от 14 июня 2016 года N 4 оказания возмездной услуги за использование трактора ДТ-75, договора от 30 июня 2015 года N 8 о закреплении Управлением финансов, экономики и имущественных отношений муниципального образования Чукотский муниципальный район за МУП "Айсберг" на праве хозяйственного ведения пяти санкционированных свалок для хранения ТБО в сельских поселениях Лаврентия, Лорино, Уэлен, Энурмино, Инчоун, и заключения экспертизы расчёта тарифов на захоронение ТКО с применением метода индексации, поскольку в 2013 году предприятию устанавливались аналогичные тарифы на период со 2 августа 2013 года по 31 декабря 2016 года.
Довод прокурора о том, что Комитет превысил свои полномочия, утвердив МУП "Айсберг" производственную программу и установив тарифы на захоронение ТКО на долгосрочный период на 2017-2021 годы, в то время, как предприятие представило проект программы и просило установить тарифы только на 2017 год, суд находит основанным на ошибочном толковании правовых норм действующего законодательства.
В силу положений пунктов 16, 20 и 21 Правил N 484 выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования в соответствии с Основами ценообразования и с учетом предложения регулируемой организации. В случаях, когда установление тарифов осуществляется с применением метода индексации, органом регулирования устанавливается величина долгосрочных параметров регулирования.
Согласно пункту 19 Основ ценообразования при установлении тарифов применяются следующие методы: а) метод экономически обоснованных расходов (затрат); б) метод индексации; в) метод доходности инвестированного капитала.
В силу положений пунктов 20, 28, 61 Основ ценообразования метод экономически обоснованных расходов (затрат) может применяться в случае, если в отношении регулируемой организации (в отношении отдельных регулируемых видов деятельности) в течение предыдущего года не осуществлялось государственное регулирование тарифов, а метод доходности инвестированного капитала осуществляется по решению органа регулирования тарифов в отношении регулируемых организаций, осуществляющих эксплуатацию объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами, созданных не ранее 1 января 2015 года.
Что касается МУП "Айсберг", то в отношении этого Предприятия государственное регулирование тарифов осуществляется с 2013 года (первый долгосрочный период был установлением Правлением Комитете в 3 года по 31 декабря 2016 года) на тех же объектах размещения ТКО (санкционированных свалках, включённых в Территориальную схему).
Таким образом, в отношении МУП "Айсберг", как регулируемой организации, владеющей объектами, используемыми для обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, находящимися в муниципальной собственности, на праве хозяйственного ведения для установления тарифов подлежал применению метод индексации, при помощи которого согласно пункту 21 Правил N 484 и пункту 24 Основ ценообразования устанавливаются долгосрочные тарифы, исходя из долгосрочных параметров их регулирования на срок не менее чем 5 лет (при установлении впервые указанных тарифов на срок не менее чем 3 года).
Аналогичные нормативные установления, определяющие установление тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, предусмотрены пунктом 4 части 1 и частью 4 статьи 8 Федерального закона N 210-ФЗ.
Из изложенного следует, что Комитет имел право по собственной инициативе выйти за пределы заявления Предприятия и установить ему тарифы в сфере обращения с ТКО на долгосрочный период.
Судом установлено также, что учредителем МУП "Айсберг" является Администрация муниципального образования Чукотский муниципальный район (далее - Администрация). Согласно пункту 2.2.5 Устава МУП "Айсберг", утверждённого постановлением Администрации от 2 ноября 2012 года N 52, предприятие осуществляет помимо прочих видов деятельности вывоз твёрдых бытовых отходов и их захоронение.
В силу статьи 1 Федерального закона N 89-ФЗ обработка отходов - предварительная подготовка отходов к дальнейшей утилизации, включая их сортировку, разборку, очистку; утилизация отходов - использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация); размещение отходов - хранение и захоронение отходов; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; хранение отходов - складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения; объекты размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов; объекты захоронения отходов - предоставленные в пользование в установленном порядке участки недр, подземные сооружения для захоронения отходов I-V классов опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации о недрах; объекты хранения отходов - специально оборудованные сооружения, которые обустроены в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначены для долгосрочного складирования отходов в целях их последующих утилизации, обезвреживания, захоронения.
В пунктах 6, 7 статьи 12 Федерального закона N 89-ФЗ закреплено, что объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов. Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (далее - ГРОРО).
Вместе с тем "Временными правилами охраны окружающей среды от отходов производства и потребления Российской Федерации", утверждёнными Минприроды России 15 июля 1994 года (применяются до выхода новой редакции Временных правил охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в РФ (письмо Минприроды РФ от 19.12.1994 N 01-15/29-3603), к числу объектов для размещения отходов отнесены также санкционированные свалки - разрешённые органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии со СНиП, являющиеся временными, подлежащими обустройству в соответствии с указанными требованиями или закрытию в сроки, необходимые для проектирования и строительства полигонов, отвечающим требованиям СНиП (Приложение N 1 к Временным правилам, раскрывающее понятия терминов и определений).
В Территориальную схему для обслуживания населённых пунктов Лаврентия, Лорино, Инчоун, Уэлен, Энурмино Чукотского муниципального района, входящих в зону деятельности МУП "Айсберг", включены 5 санкционированных свалок IV-V классов, не внесённых в государственный реестр объектов размещения отходов (далее по тексту - ГРОРО), расположенные на земельных участках, переданных для этих целей Администрацией указанного муниципального образования в хозяйственное ведение МУП "Айсберг" до прекращения деятельности предприятия.
Пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ (введённой в действие 5 января 2019 года Федеральным законом от 25 декабря 2018 года N 483-ФЗ) определено, что до 1 января 2023 года объекты размещения твёрдых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твёрдых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твёрдых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - Перечень).
Пунктом 9 статьи 29.1 Федерального закона N 89-ФЗ установлено, что объекты, включенные в перечень и территориальную схему обращения с отходами, могут использоваться для размещения твердых коммунальных отходов без лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I-IV классов опасности. Деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на объектах, включенных в перечень, регулируется в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом для объектов размещения отходов.
Согласно информации Комитета природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа от 3 октября 2019 года N 01-04-03/8899 в Чукотском автономном округе Перечень объектов размещения ТКО не утверждён, от заинтересованного лица МУП "Айсберг" в Комитет природных ресурсов и экологии Чукотского автономного округа поступило заявление о включении 6 свалок в Перечень. Перечень будет сформирован в течение 7 дней со дня поступления положительного заключения Минприроды России о возможности использования этих объектов для размещения ТКО.
Анализ вышеприведённых нормативных положений с учётом того, что включение объектов размещения ТКО в Перечень не является обязательным (законодатель лишь предоставил уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации такое право), позволяет сделать вывод о том, что организации, не имеющие лицензии на осуществление деятельности по размещению (захоронению) отходов I-IV классов опасности (в том числе региональные операторы, операторы по обращению с ТКО), могут осуществлять деятельность по захоронению ТКО исключительно на объектах размещения ТКО, включённых в Перечень, а организации, имеющие лицензию на осуществление деятельности по размещению (захоронению) отходов I-IV классов опасности, вправе до 1 января 2023 года осуществлять деятельность по захоронению ТКО на объектах размещения ТКО, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, то есть не внесённых ни в государственный реестр объектов размещения отходов, ни в Перечень.
Таким образом, вопреки утверждению прокурора, тарифы на захоронение ТКО могут устанавливаться организации, региональному оператору, оператору по обращению с ТКО и при отсутствии на территории субъекта РФ объектов размещения (захоронения) ТКО, внесённых в государственный реестр либо включённых в Перечень.
В судебном заседании установлено, что МУП "Айсберг" деятельность по размещению (захоронению) ТКО в понятии термина "захоронение", установленного Федеральным законом N 89-ФЗ, не осуществляет, но в то же время работы по обваловке, засыпанию грунтом, закапыванию ТКО и их уплотнению с использованием специальной техники (трактора) в местах размещения ТКО, то есть на санкционированных свалках, производит, и именно эти расходы Предприятия являются основной составляющей установленного Комитетом тарифа на захоронение, включающего в себя также расходы на арендную плату земельных участков и платежи за негативное воздействие на окружающую среду.
Поскольку обработка и обезвреживание ТКО Предприятием не производятся, тарифы на них не устанавливаются, а законодателем тарификация такой деятельности предприятия, как хранение, обваловка, засыпание грунтом, закапывание ТКО и их уплотнение, не предусмотрена, включение Комитетом в тариф на захоронение ТКО указанной деятельности, не отвечающей в полной мере критериям понятия "захоронение", содержащимся в Федеральном законе N 89-ФЗ, по мнению суда, существенным нарушением законодательства в сфере обращения с отходами, влекущим за собой признание постановления Правления Комитета недействующим, не является.
Напротив, данные действия Комитета как правоприменителя восполняют пробел в законодательстве, регулирующем правооотношения в сфере обращения с отходами, а не противоречат ему.
Оснований ставить под сомнение правильность произведённых Комитетом расчётов тарифа на захоронение для МУП "Айсберг" у суда не имеется. Не приведено таких оснований и прокурором.
Перечисленные обстоятельства, а также закрепление за МУП "Айсберг" земельных участков, на которых расположены санкционированные свалки, на праве хозяйственного ведения, разрешение органа местного самоуправления на их эксплуатацию, включение указанных свалок в Территориальную схему, приводят суд к выводу о том, что оспариваемое постановление Правления Комитета об установлении тарифа на захоронение ТКО для МУП "Айсберг", вопреки доводам прокурора об обратном, действующему законодательству не противоречит и не нарушает прав и законных интересов граждан и организаций - потребителей коммунальных услуг в сфере обращения с отходами.
Суд полагает необходимым отметить, что права потребителей коммунальных услуг в этой сфере, действительно, могут быть нарушены оператором по обращению с ТКО (Предприятием) в случае включения им данного тарифа на захоронение ТКО в расходы Предприятия и фактического невыполнения им такой деятельности.
Данная ситуация являлась бы основанием для взыскания с Предприятия, как поставщика коммунальных услуг, в пользу потребителя коммунальных услуг, добросовестно оплатившего их стоимость, переплаты денежных средств за непроизведённые работы по захоронению ТКО (пункт 1 статьи 424, пункт 3 статьи 1103 ГК РФ), но сам факт установления тарифа на захоронение ТКО прав потребителей не нарушает.
С доводом прокурора округа в административном исковом заявлении о том, что тарифы на захоронение ТКО могут быть установлены региональному оператору (оператору, Предприятию) только при наличии у последнего лицензии на данный вид деятельности, также согласиться нельзя по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 9 Федерального закона N 89-ФЗ и пункту 30 части 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению (захоронению) отходов I-IV классов опасности подлежит лицензированию.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что МУП "Айсберг" имеет лицензию на осуществление деятельности по сбору и транспортированию отходов IV класса опасности (лицензия от 19 августа 2016 года N 87 00044), но не имеет лицензии на размещение (захоронение) ТКО.
Однако отсутствие у Предприятия, обратившегося в Комитет с заявлением об установлении ему тарифа на захоронение ТКО, лицензии на данный вид деятельности препятствием для установления ему такого тарифа быть не может, поскольку нормативными правовыми актами, в том числе Правилами N 484, представление в Комитет лицензии в составе материалов, прилагаемых к заявлению об установлении тарифа, не предусмотрено и, следовательно, не является обязательным.
Более того, абзацем вторым пункта 11 Правил N 484 установлено, что для установления тарифов перечень обосновывающих материалов, указанных в пункте 8 и в абзаце втором пункта 10 настоящих Правил, является исчерпывающим.
Кроме того, само по себе установление тарифа не предоставляет предприятию, которому этот тариф установлен, право на осуществление деятельности по захоронению ТКО в нарушение норм действующего законодательства, например, в отсутствие лицензии либо при отсутствии лицензии - на объектах, не включённых в Перечень. Ответственность за такие нарушения предусмотрена КоАП РФ и УК РФ.
Таким образом, утверждение прокурора о том, что орган регулирования не вправе устанавливать тариф на захоронение ТКО для предприятия, не имеющего лицензии на осуществление данного регулируемого вида деятельности, не основано на законе.
Административное исковое требование прокурора о признании принятого Правлением Комитета постановления недействующим по мотиву невозможности осуществления МУП "Айсберг" деятельности по захоронению ТКО в силу объективных причин: отсутствие предусмотренных Федеральным законом N 89-ФЗ объектов размещения ТКО, невключение объектов размещения ТКО в ГРОРО и Перечень, отсутствие у МУП "Айсберг" лицензии на осуществление деятельности по захоронению, суд находит необоснованным также и потому, что проверка законности деятельности предприятия, обратившегося с заявлением об установлении для него тарифа на захоронение ТКО, в компетенцию Комитета не входит, Комитет лишь осуществляет контроль за применением этим предприятием установленных для него тарифов.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 КАС РФ,
решил:
в удовлетворении административного искового заявления прокурора Чукотского автономного округа о признании постановления Правления Комитета государственного регулирования цен и тарифов Чукотского автономного округа от 19 декабря 2016 года N 26-к/4 "Об установлении тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов МУП "Айсберг" на 2017-2021 годы" не соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу отказать.
Решение может быть обжаловано в пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через суд Чукотского автономного округа.
Судья А.С. Зиновьев
В соответствии с частью 2 статьи 177, частью 2 статьи 93 КАС РФ мотивированное решение изготовлено 23 декабря 2019 года.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка