Решение Пермского краевого суда от 27 августа 2020 года №3а-1012/2020

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 27 августа 2020 года Дело N 3а-1012/2020
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Буланкова Р.В.,
при секретаре Рогатневой А.Н.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Вохмяниной Ю.М.,
представителя административного истца Богданова А.В.,
представителя административного ответчика Романовой Е.В.,
представителя заинтересованных лиц администрации города Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми Ш.
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о признании недействующими Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года), в части территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207,
УСТАНОВИЛ:
Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми. Данное решение опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 48 от 10 июля 2007 года.
В дальнейшем в Правила землепользования и застройки города Перми неоднократно вносились изменения, которые были опубликованы в установленном законом порядке. На момент обращения административного истца в суд Правила землепользования и застройки города Перми действовали в редакции решения Пермской городской Думы от 26 мая 2020 года N 94.
Пунктом 1.57 решения Пермской городской Думы от 21 декабря 2011 года N 245 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) для земельных участков по улице Ново-Гайвинская, 118 в Мотовилихинском районе города Перми в статье 49 согласно приложению N 57.1, в статье 49.6 - согласно приложению N 57.2.
Названное решение о внесении изменений опубликовано в "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", N 99 от 30 декабря 2011 года.
Общество с ограниченной ответственностью "Панорама" (далее также - ООО "Панорама", Общество), обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим с 28 января 2014 года (со дня начала противоречия Правил землепользования и застройки Генеральному плану города Перми) Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207.
В обоснование заявленных требований административный истец указал, что приведенное выше решение представительного органа муниципального образования город Пермь в оспариваемой части противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как установленная Правилами землепользования и застройки города Перми территориальная зонаР-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207, не соответствует функциональной зоне СТН-И в соответствии с Генеральным планом города Перми, учитывая принцип первичности генерального плана муниципального образования, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Оспариваемый в части нормативный правовой акт затрагивает права административного истца как собственника земельных участков, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков и находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для земельных участков Генеральным планом города Перми.
В судебном заседании представитель административного истца заявленные исковые требования поддержал по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.
Представитель административного ответчика Пермской городской Думы просила отказать административному истцу в удовлетворении заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях, пояснив, что Правила землепользования и застройки города Перми приняты представительным органом местного самоуправления города Перми с соблюдением установленной законом процедуры и в оспариваемой части не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
Представитель заинтересованных лиц администрации города Перми и департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми возражала об удовлетворения административного иска, подтвердив доводы, изложенные в письменных отзывах.
Заслушав объяснения лиц, принимавших участие в судебном заседании, изучив представленные доказательства, заслушав заключение прокурора, полагавшего, что требования административного истца являются обоснованными и подлежит удовлетворению, суд приходит к следующему выводу.
Законодательство о градостроительной деятельности согласно статье 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации состоит из приведенного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений. Под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Устойчивое развитие территорий согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации - это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Документы территориального планирования в силу прямого указания части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
К документам территориального планирования муниципальных образований, в частности, относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 1 части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия.
При этом подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 названного Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
По смыслу приведенных выше норм Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, как и градостроительное зонирование, преследует единую цель обеспечения устойчивого развития территорий. Вместе с тем документы территориального планирования определяют назначение территорий для достижения названной цели, а правила землепользования и застройки разрабатываются для создания условий по ее достижению исходя из назначения территорий. Таким образом, положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. При этом на публичные слушания должны выноситься проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.
Согласно положениям статей 37, 38 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150 "О принятии Устава города Перми", Пермская городская Дума является постоянно действующим представительным органом местного самоуправления города Перми. К компетенции Думы относится, в частности: утверждение Генерального плана города Перми, внесение в него изменений; утверждение Правил землепользования и застройки города Перми, внесение в них изменений.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Приведенные положения законодательства о градостроительной деятельности Российской Федерации при принятии Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, были полностью соблюдены, что подтверждается представленными представителями Пермской городской Думы, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми документами, и не оспаривается административным истцом. Правила землепользования и застройки города Перми и соответствующие изменения приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции и официально опубликованы для всеобщего сведения.
Кроме того, соблюдение порядка принятия Правил землепользования и застройки (решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143) и внесения изменений по предмету спорных правоотношений (решение Пермской городской думы от 21 декабря 2011 года N 245) было проверено при рассмотрении Пермским краевым судом административного дела N 3а-337/2019.
Как следует из материалов дела и установлено судом, ООО "Панорама" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207, расположенных по адресу: город Пермь Мотовилихинский район улица Ново-Гайвинская, что подтверждается выписками из Единого государственного реестра недвижимости. Земельные участки образованы в 2019 году путем разделения земельного участка с кадастровым номером **:7 категория земель - земли поселений, разрешенное использование - для строительства и дальнейшей эксплуатации, расположенного по адресу: города Пермь Мотовилихинский район улица Ново-Гайвинская, 118 (участок N 5).
В соответствии с пояснениями представителя заинтересованных лиц, что подтверждается и содержанием решения Ленинского районного суда города Перми от 20 декабря 2010 года N 2-3979/10 по иску Левитина Д.А., земельные участки в городе Перми по улице Ново-Гайвинская, 118, категория земель которых обозначена "земли поселений", в том числе и земельный участок ООО "Панорама" первоначально были отнесены к зоне индивидуальной усадебной жилой застройки "Ж-5".
26 января 2010 года Пермской городской Думой принято решение N 16 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в связи с чем указанные выше участки на карте обозначены белым пятном, в отношении земельных участков градостроительный регламент не был установлен.
Исходя из того, что земельные участки отнесены к землям поселений, в отношении которых должен быть установлен градостроительный регламент, Ленинским районным судом города Перми по названному делу требования истца были удовлетворены, решение Пермской городской Думы от 26 января 2010 года N 16 признано противоречащим закону.
Решением Пермской городской Думы N 245 от 21 декабря 2011 года внесены изменения в Правила землепользования и застройки, для земельных участков по улице Ново-Гайвинская, 118 в Мотовилихинском районе города Перми (в том числе и для участка с кадастровым номером **:7, на сегодняшний день земельные участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207) установлена территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2).
В соответствии с картой 1 Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, данная территория находилась в функциональной зоне экологического природного ландшафта (ТСП-ЭП) и зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).
На основании заявления ООО "Панорама" в Генеральный план города решением Пермской городской Думы от 28 января 2014 года N 3 внесены изменения, в связи с чем территория земельного участка с кадастровым номером **:7 (на сегодняшний день земельные участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207) находится в функциональной зоне малоэтажной застройки(СТН-И).
Согласно Карте градостроительного зонирования города Перми (статья 49 Правил землепользования и застройки) в редакции на день обращения в суд от 26 мая 2020 года, представленным в материалы дела градостроительным планам земельных участков, участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207 размещены в территориальной зоне Р-2 - зоне рекреационно-ландшафтных территорий.
Территориальная зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) согласно Правилам землепользования и застройки не соответствует функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И) Генерального плана города Перми.
Согласно описанию функциональной зоны СТН-И Генерального плана города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010года N 205, формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно направляться следующими целевыми установками - созданием правовых, административных и экономических условий для: преимущественно жилого использования территорий; возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.
В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, установление территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки).
Поскольку установленная в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207 территориальная зона Р-2 не соответствует функциональной зоне малоэтажной застройки Генерального плана города Перми, имеются основания для удовлетворения заявленных административным истцом исковых требований.
Доводы стороны административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что функциональные зоны (в частности СТН-И) предусматривают определенную долю озеленения территории в связи с чем, установленная в функциональной зоне СТН-И территориальная зона Р-2 направлена на сохранение природного ландшафта и не противоречит Генеральному плану города Перми, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании положений Генерального плата и Правил землепользования и застройки.
Согласно положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.
Доводы стороны административного ответчика и заинтересованных лиц в обоснование своих возражений о том, что положения Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность рассмотрения предложений о внесении изменений в Правила землепользования и застройки, в том числе по инициативе физических и юридических лиц на основании документации по планировке территории не имеют правового значения, поскольку на день обращения административного истца в суд и на день рассмотрения дела достоверно установлены обстоятельства несоответствия территориальной зоны Правил землепользования и застройки функциональной зоне предусмотренной Генеральным планом, что свидетельствует об обоснованности заявленных требований независимо от возможности в дальнейшем устранения названных противоречий.
В данном случае установленная территориальная зона Р-2 существенно ограничивает возможные виды разрешенного использования земельных участков, принадлежащих Обществу, по сравнению с территориальными зонами, соответствующими функциональной зоне СТН-И. Утверждения представителей административного ответчика и заинтересованных лиц о том, что Правила землепользования и застройки города Перми в оспариваемой части не нарушают права, свободы и законные интересы ООО "Панорама", являются ошибочными.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Поскольку судом установлено, что Правила землепользования и застройки города Перми в оспариваемой части не соответствуют Генеральному плану города Перми, они нарушают права истца как собственника земельного участка, заявленные ООО "Панорама" требования подлежат удовлетворению.
Поскольку Правила землепользования применялись и на основании этого нормативного правового акта реализовывались права лиц, суд, учитывая положения пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", считает возможным признать оспариваемые нормы не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Исходя из пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о настоящем решении должно быть опубликовано в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".
Требования стороны административного истца о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности привести Правила землепользования и застройки в соответствие с Генеральным планом города Перми путем установления для территории, в границах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207, градостроительной зоны соответствующей функциональной зоне СТН-И в срок не позднее трех месяцев с момента вступления решения суда в законную силу, удовлетворению не подлежат.
В данном случае отсутствуют основания для применения части 4 статьи216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом разъяснений, изложенных в пункте 37 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".
Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки предусматривает многоэтапные процедуры, которые проводятся не только административным ответчиком, что исключает возможность возложения обязанности по принятию заменяющего нормативного правового акта на сторону административного ответчика, который в том числе не обладает правотворческой инициативой по внесению изменений в Правила землепользования и застройки.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Панорама" удовлетворить.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (в редакции от 26 мая 2020 года), в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207.
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью "Панорама" о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности по принятию заменяющего акта об установлении в отношении земельных участков с кадастровыми номерами **:205, **:206, **:207 соответствующей территориальной зоны отказать.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении в течение месяца, должно быть опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь".
Решение суда может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 4 сентября 2020 года.
Решение суда не вступило в законную силу.
Судья (подпись)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка