Решение Ярославского областного суда от 18 марта 2019 года №3а-101/2019

ЯРОСЛАВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 18 марта 2019 года Дело N 3а-101/2019
Ярославский областной суд в составе
председательствующего судьи Щегольковой Е.Ю.
при секретаре Шевяковой И.А.
с участием прокурора Бекеневой Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Лисенкова Алексея Михайловича о признании недействующими в части Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201,
установил:
Решением Муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 утвержден Генеральный план города Ярославля. Решение опубликовано в изданиях "Городские новости", N 20, 26.04.2006 года (решение, приложение (п.п. 1.1 - 5.4 раздела I)), "Городские новости", N 21, 29.04.2006 года (приложение (п.п. 5.5 раздела I)), "Городские новости", N 22, 03.05.2006 года (приложение (п.п. 5.6 - 6 раздела I, раздел II)).
Согласно Генеральному плану города в первоначальной редакции земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> находился в границах функциональной зоны - жилая зона.
Решением муниципалитета города Ярославля от 17 декабря 2009 года N 247 в Генеральный план города Ярославля внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к функциональной зоне - общественно - деловая зона.
Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 101, 26.12.2009 года.
Решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 610 в Генеральный план города Ярославля внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 94, 28.11.2015 года.
Решением Муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля. Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 76, 03.10.2009 года.
Согласно Правилам землепользования и застройки города Ярославля в первоначальной редакции земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к территориальной зоне - общественно - деловая зона (ОД).
Решением Муниципалитета города Ярославля от 10 ноября 2016 года N 753 в Правила землепользования и застройки города Ярославля внесены изменения, согласно которым земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты> отнесен к территориальной зоне - зона городских парков, садов, скверов (Р1).
Решение опубликовано в издании "Городские новости", N 92, 12.11.2016 года.
Лисенков А.М. - собственник земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <адрес> обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором оспаривает Генеральный план города Ярославля в редакции решения Муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 610 и Правила землепользования и застройки города Ярославля в редакции решения Муниципалитета города Ярославля от 10 ноября 2016 года N 753 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне - зона рекреационного назначения и к территориальной зоне - зона городских парков, садов, скверов (Р1).
В обоснование административного иска административный истец указал, что такое функциональное и территориальное зонирование территории, занятой принадлежащим ему земельным участком, не позволяет ему осуществлять на земельном участке ту деятельность, которую он имел намерение осуществлять: в настоящее время на земельном участке расположен хоккейный корт (в летнее время - футбольное поле), административное здание, раздевалки и сауна, а также автомойка, как некапитальное строение. Существующее зонирование территории не позволяет административному истцу отказаться от использования земельного участка в целях размещения спортивного сооружения и использовать его в целях строительства тех объектов, которые допускались при отнесении земельного участка к общественно - деловой зоне.
Административный истец полагает также, что в результате принятия оспариваемых нормативных актов снизилась рыночная стоимость принадлежащего ему имущества.
Административный истец полагает, что оспариваемым зонированием территории публичные цели не достигаются, так как территория не занята зелеными насаждениями и не является общедоступной. Административный истец полагает принятые решения об изменении Генерального плана города Ярославля и Правил землепользования и застройки города Ярославля произвольными.
Кроме того, административный истец указывает на нарушение процедуры принятия оспариваемых актов в части неуведомления его, как правообладателя земельного участка, о предполагаемых изменениях.
По изложенным основаниям административный истец полагает, что оспариваемые нормативные акты в действующей редакции нарушают его права и противоречат градостроительному законодательству.
В судебном заседании Лисенков А.М. и его представитель по устному ходатайству Кованов Е.П. административный иск поддержали.
Представитель административного ответчика Муниципалитета города Ярославля по доверенности Воробьев А.М., представитель заинтересованного лица Департамента градостроительства мэрии города Ярославля по доверенности Свиридова И.В. административный иск не признали, пояснили суду, что подготовка и принятие оспариваемых нормативных актов как в первоначальной редакции, так и в части внесения в них изменений, оспариваемых административным истцом, имеют место в соответствии с требованиями градостроительного законодательства. Решения приняты уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленных ему полномочий. Целью принятия оспариваемых изменений в Генеральный план города и в Правила землепользования и застройки являлось обеспечение благоприятных условий проживания в городе закреплением территорий, занятых зелеными насаждениями и спортивными площадками.
Интерес административного истца в эксплуатации находящейся на земельном участке временной автомойки не может защищаться в судебном порядке, так как она размещена с нарушением градостроительного законодательства.
В остальной части доводы административного истца о нарушении его прав оспариваемыми актами сводятся к его намерениям использовать земельный участок в иных целях, нежели размещение спортивного объекта, что, по мнению административного ответчика и заинтересованного лица, не является доказательством нарушения прав собственника существующим функциональным и территориальным зонированием земельного участка.
Прокурором в судебном заседании дано заключение о наличии оснований для удовлетворения административного иска, поскольку при принятии решения о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля в части функционального зонирования земельного участка административного истца органом местного самоуправления нарушены положения Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательном обсуждении проекта изменений на публичных слушаниях. В связи с установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации первичности Генерального плана по отношению к Правилам землепользования и застройки города, Правила также подлежат признанию недействующими.
Заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, суд полагает, что административный иск Лисенкова А.М. подлежит удовлетворению.
В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа.
Судом установлено, что решением Муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226 утвержден Генеральный план города Ярославля.
Подготовка принятия данного нормативного акта и процедура его утверждения соответствуют требованиям установленным статьями 18 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации: в установленном порядке мэром города Ярославля принято решение о подготовке проекта генерального плана города, проведены публичные слушанию по проекту, составлены заключения по результатам публичных слушаний, проект генерального плана с заключением направлен в муниципалитет города Ярославля - представительный орган местного самоуправления города Ярославля, указанным органом генеральный план утвержден, процедура принятия нормативного акта органом местного самоуправления соблюдена, утвержденный нормативный акт в установленном порядке опубликован и введен в действие.
Решением Муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201 утверждены Правила землепользования и застройки города Ярославля.
Проверяя соблюдение процедуры подготовки и утверждения данных Правил суд также приходит к выводу о ее соблюдении органом местного самоуправления: в установленном порядке мэром города Ярославля принято решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки города Ярославля, создана комиссия по подготовке проекта правил землепользования и застройки, утвержден ее состав, объявлены и проведены публичные слушания по проекту Правил, указанные решения опубликованы в печатном издании и размещены в сети Интернет, составлено заключение по результатам публичных слушаний, органом местного самоуправления проведена проверка проекта, после чего мэром города Ярославля проект направлен в Муниципалитет города Ярославля; указанным органом местного самоуправления Правила землепользования и застройки утверждены с соблюдением процедуры принятия такого решения, решение опубликовано и введено в действие. Таким образом, требования статьей 31, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке и утверждении Правил органом местного самоуправления исполнены.
Решением муниципалитета города Ярославля от 19.11.2015 года N 610 внесены изменения в Генеральный план города Ярославля, которыми, помимо прочего, земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, принадлежащий на праве собственности административному истцу Лисенкову А.М., отнесен к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
При исследовании доказательств в части соблюдения процедуры подготовки внесения изменений в Генеральный план города Ярославля, утвержденных указанным решением, судом установлено следующее: 7 мая 2015 года первым заместителем мэра города Ярославля принято постановление N 868, которым на Департамент архитектуры и земельных отношений мэрии города Ярославля возложена обязанность в срок до 30 июня 2015 года подготовить предложения о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля.
19 июня 2015 года состоялось заседание рабочей группы по рассмотрению предложений о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля. Из протокола заседания рабочей группы следует: на рабочей группе рассмотрен вопрос о корректировке границ зоны рекреационного назначения в связи с уточнением межевания земельных участков, в том числе земельного участка в <адрес> (кадастровый номер <данные изъяты>) - перевести из общественно - деловой функциональной зоны в зону рекреационного назначения (пункт 21).
Указанное решение принято рабочей группой.
27 июня 2015 года в издании Городские новости опубликовано постановление мэра города Ярославля от 24 июня 2015 года N 1182, которым назначены публичные слушания по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в Генеральный план города Ярославля", а также опубликован указанный проект и пояснительная записка к нему.
Пояснительная записка содержит положения, аналогичные тем, что приведены в протоколе заседания рабочей группы 19 июня 2015 года: откорректировать границы зоны рекреационного назначения в связи с уточнением межевания земельных участков в районе, помимо прочего, <адрес>
Кроме того, после утверждения указанных изменений в Генеральный план города Ярославля 25 декабря 2015 года на заседании Комиссии по подготовке Правил землепользования и застройки города Ярославля осуждался вопрос о приведении указанных правил в соответствии с Генеральным планом города Ярославля. Как следует из протокола заседания указанной Комиссии в целях приведения в соответствие с Генеральным планом города Ярославля и сохранения озеленнных территорий общего пользования предлагается внести в карту градостроительного зонирования города следующие изменения: земельные участки, расположенные по адресу: <адрес> (кадастровый номер <данные изъяты>), <адрес> (кадастровый номер <данные изъяты>) и территорию <адрес> перевести из общественно - деловой территориальной зоны в зону городских парков, садов, скверов (Р1).
Изложенные доказательства дают основания полагать, что при принятии решения о внесении изменений в Генеральный план города Ярославля орган местного самоуправления рассматривал территорию в районе <адрес> как один земельный участок, являющийся территорией общего пользования и занятый зелеными насаждениями.
Относя данную территорию к функциональной зоне - рекреационная зона, орган местного самоуправления, как следует из приведенных доказательств, преследовал цель сохранения озелененной территории общего пользования как городской парк.
Вместе с тем, из материалов дела следует, что согласно картографическому материалу в составе решения о внесении изменений в Генеральный план в указанную территорию вошел земельный участок административного истца, являющийся смежным с земельным участком в <адрес> и расположенный по <адрес> с кадастровым номером <данные изъяты>
Земельный участок административного истца не является общедоступным, огорожен, на нем отсутствуют зеленые насаждения, участок занят хоккейным кортом (в летнее время - футбольным полем), а также административными зданиями.
Таким образом, по делу установлено, что в порядке подготовки к внесению изменений в Генеральный план города Ярославля орган местного самоуправления не располагал информацией о фактическом использовании земельного участка административного истца, что подтверждается отсутствием как описания местоположения данного земельного участка, так и его фактического использования в протоколе заседания рабочей группы 19 июня 2015 года и пояснительной записке к проекту решения о внесении изменений в Генеральный план, а также последующим протоколом заседании комиссии по подготовке правил землепользования и застройки города Ярославля от 25 декабря 2015 года, в котором орган местного самоуправления продолжает характеризовать данную территорию как территорию общего пользования, занятую зелеными насаждениями.
В соответствии с частью 1 статьи 9, пунктом 2 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
Суд полагает, что отсутствием достоверной информации о принадлежности земельного участка и его фактическом использовании при принятии решения о внесении изменений в Генеральный план города орган местного самоуправления приведенные положения Градостроительного кодекса Российской Федерации нарушил. Принятие решения об отнесении земельного участка административного истца к функциональной зоне - зоне рекреационного назначения в отсутствии информации о данном земельном участке привело к тому, что цель изменения зонирования данной территории - сохранение озелененных мест общего пользования не была достигнута, так как указанный земельный участок таковым не является.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица приводила доводы о том, что земельный участок административного истца занят спортивным объектом, что является одним из основных видов разрешенного использования земельного участка в границах данной функциональной зоны и соответствующей ей территориальной зоны - зоны городских парков, садов, скверов. В связи с этим, как указывала представитель заинтересованного лица, оспариваемое функциональное зонирование данной территории соответствует фактическому землепользованию.
Суд не находит оснований согласиться с указанными доводами, поскольку их обоснованность опровергается вышеприведенными доказательствами, из которых со всей определенностью следует, что относя земельный участок административного истца к функциональной зоне - рекреационная зона, орган местного самоуправления цели закрепления на данной территории спортивного объекта не преследовал. О таком использовании территории он не был осведомлен. Оснований полагать, что на момент принятия решения о внесении изменений в Генеральный план орган местного самоуправления располагал техническим паспортом сооружений административного истца и картографическим материалом территории, у суда не имеется, так как содержание протокола заседания рабочей группы и пояснительной записки к проекту решения таких сведений не содержат.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что решение об отнесении земельного участка административного истца к функциональной зоне - зона рекреационного назначения принято органом местного самоуправления в отсутствие необходимого обоснования данного решения с использованием информации об общедоступности данного участка и его озелененности, не соответствующим фактическим обстоятельствам.
Указанный факт стал также основанием для нарушения органом местного самоуправления требований Градостроительного кодекса Российской Федерации об обязательности информирования провообладателей земельных участков о предполагаемых изменений функционального зонирования принадлежащих им земель.
В соответствии с частью 11 статьи 24, частями 1, 5, 6 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.
В целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проводятся общественные обсуждения или публичные слушания.
Процедура проведения публичных слушаний состоит из этапов, в числе которых оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта.
Оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать, помимо прочего, информацию о проекте, подлежащем рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, и перечень информационных материалов к такому проекту.
Как указывалось выше, 27 июня 2015 года в издании Городские новости опубликовано постановление мэра города Ярославля от 24 июня 2015 года N 1182, которым назначены публичные слушания по проекту решения муниципалитета города Ярославля "О внесении изменений в Генеральный план города Ярославля", а также опубликован указанный проект и пояснительная записка к нему, которая содержала следующее указание: откорректировать границы зоны рекреационного назначения в связи с уточнением межевания земельных участков в <адрес>
Такое изложение предполагаемых изменений в Генеральный план города Ярославля не давало административному истцу как правообладателю земельного участка по адресу: <адрес> занятому спортивным объектом и административными зданиями, оснований полагать, что предполагаемые изменения относятся и к его земельному участку.
Из содержания находящейся в составе проекта карты функциональных зон города Ярославля, исходя из ее масштаба в печатном издании и черно - белого исполнения, административный истец также не имел возможности определить тот факт, что предполагается изменение функционального зонирования принадлежащего ему земельного участка, и реализовать в связи с этим свое право на участие в публичных слушаниях.
Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что размещение указанной карты в составе извещения о проведении публичных слушаний является достаточным для оповещения заинтересованных лиц о внесении изменений в генеральный план, не соответствуют вышеприведенным положениям статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая указывает на необходимость информативного оповещения о проекте генерального плана или изменений к нему, а также свидетельствуют о формальном отношении органа местного самоуправления к процедуре публичных слушаний.
Анализ положений статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации указывает на то, что информирование потенциальных участников публичных слушаний о проекте генерального плана или его изменений должно имеет целью гарантии осведомленности данных лиц в существе изменений и не является формальной обязанностью органа местного самоуправления обеспечить соответствующую публикацию.
Факт того, что в деле отсутствуют доказательства неучастия Лисенкова А.М. в публичных слушаниях по причине отсутствия необходимой информации в пояснительной записке к проекту, правового значения не имеет. По данному делу подлежит установлению факт исполнения органом местного самоуправления обязанности обеспечить осведомленность правообладателя в том, что в отношении его земельного участка орган местного самоуправления имеет намерение изменить функциональное зонирование. По изложенным выше основаниям, суд пришел к выводу о том, что данную обязанность орган местного самоуправления не исполнил.
Доводы представителей административного ответчика и заинтересованного лица о том, что административный истец имел возможность обозреть карту с увеличенным масштабом в территориальной администрации города, либо непосредственно на публичных слушаниях, так же вывода о нарушении процедуры уведомления о внесении изменений в проект Генерального плана города не исключают, так как данное уведомление осуществлялось органом местного самоуправления путем публикации в печатном издании.
Кроме того, в отсутствие дополнительной информации в виде пояснительной записки, иных материалов, то есть словесного описания территории, ее отображение на карте функциональных зон не обеспечивает осведомленности лица в том, что предполагается изменение функционального зонирования в части его земельного участка.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что при внесении изменений в Генеральный план города Ярославля решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 610 нарушены требования части 1 статьи 9, пункта 2 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что выразилось в отсутствии обоснования отнесения земельного участка административного истца к функциональной зоне рекреации, а также нарушены часть 11 статьи 24, части 1, 5, 6 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что выразилось в отсутствии информационных материалов при публикации извещения о проведении публичных слушаний, свидетельствующих о внесении изменений в генеральный план города Ярославля в части функционального зонирования земельного участка административного истца. Данный факт свидетельствует также о нарушении прав и законных интересов административного истца нормативным актом в оспариваемой части.
Указанные обстоятельства являются основанием для признания недействующим Генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 610, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Судом установлено также, что решением муниципалитета города Ярославля от 10 ноября 2016 года N 753 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ярославля, помимо прочего, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к территориальной зоне - зона городских парков, садов, скверов (Р1).
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района.
По изложенным выше основаниям судом установлено, что функциональное зонирование земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> как зоны рекреационного назначения имело место в противоречие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Генеральный план в указанной части подлежит признанию недействующим.
В связи с этим, территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> как зоны городских парков, садов, скверов (Р1) вступает в противоречие с пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации и по этим основаниям подлежит признанию недействующим.
Определяя момент, с которого подлежат признанию недействующими Генеральный план города Ярославля и Правила землепользования и застройки города Ярославля в части функционального и территориального зонирования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, суд принимает во внимание, что правовые последствия такого зонирования до настоящего времени не применялись, в связи с чем нормативные акты в указанной части подлежат признанию недействующими с момента вступления решения суда в законную силу.
Руководствуясь статьями 175 - 181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
Административное исковое заявление Лисенкова Алексея Михайловича удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Ярославля, утвержденный решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 226, в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 года N 610, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Ярославля, утвержденные решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 года N 201, в редакции решения муниципалитета города Ярославля от 10 ноября 2016 года N 753, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты> к территориальной зоне - зона городских парков, садов, скверов (Р1).
Опубликовать в издании Городские новости сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено апелляционное представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Ярославского
областного суда Е.Ю. Щеголькова


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка