Решение Владимирского областного суда от 24 декабря 2019 года №3а-101/2019

ВЛАДИМИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 24 декабря 2019 года Дело N 3а-101/2019
Владимирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Емельяновой О.И.
при секретаре Шаховой А.Н.
с участием прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессах прокуратуры Владимирской области Денисова А.А.,
представителя административного истца Куршева А.А. по доверенности Кудряшова Р.В.,
представителя административного ответчика Совета народных депутатов муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области, заинтересованных лиц администрации Петушинского района, администрации муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области Трофимова С.В., действующего на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Владимире административное дело по административному исковому заявлению Куршева А.А. о признании недействующими в части Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29 декабря 2011 года N 42/10, Генерального плана муниципального образования "Пекшинское сельское поселение", утвержденного решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31 октября 2012 года N 45/13,
УСТАНОВИЛ:
решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения Петушинского района Владимирской области от 29.12.2011 N 42/10 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области" утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Пекшинское сельское поселение (далее - Правила землепользования и застройки, Правила, решение Совета народных депутатов от 29.12.2011 N 42/10), частью которых является карта градостроительного зонирования (л.д. 17 т.2, л.д.30-108 т.2, л.д.69 т.5).
В соответствии данными Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером **** частично находится в двух территориальных зонах: ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий" и С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения", а частично на землях лесного фонда (зеленая зона и защитная полоса вдоль дорог) (л.д. 105 т.4).
Решение опубликовано в газете "Вперед" от 20 января 2012 года N 4 (л.д.18 т.2).
Впоследствии в вышеуказанный нормативный правовой акт решениями Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.01.2014 N 4/1, от 25.12.2012 8/15 вносились изменения, не касающиеся оспариваемой части.
Решением Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области от 18.12.2017 N 142/13 "Об утверждении изменений в правила землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское" Петушинского района Владимирской области (текстовая часть)" в Правила землепользования и застройки внесены изменения в части количества территориальных зон и их наименования. Территориальная зона ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий" и зона П3 "зона промышленности" объединены в зону П-1 "зона производственных и коммунально-складских объектов"; зона С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения" изменила наименование на СХ-2 "зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения", зона О1 "зона общественно-делового назначения исключена, количество территориальных зон изменилось с 15 до 13. Изменения в графическую часть - карту градостроительного зонирования не внесены (л.д. 1-69, 71-96 т.5).
Решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.10.2012 N 45/13 "Об утверждении проекта генерального плана муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" утвержден Генеральный план муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" (далее - Генеральный план, решение Совета народных депутатов от 31.10.2012 N 45/13) (л.д. 19 т.2, л.д.1-187 т.3, л.д. 70 т.5).
В соответствии данным Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером **** частично относится к двум функциональным зонам: "коммунально-складская зона" и "зона сельскохозяйственного производства", а частично к землям лесного фонда (зеленые зоны и защитные полосы вдоль дорог) (л.д. 104 т.4).
Решение опубликовано в районной газете "Вперед" от 9 ноября 2012 года N 84-85 (л.д.20 т.2).
Куршев А.А. обратился во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке ст. 46 КАС РФ, о признании недействующими с момента принятия Правил землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области, утвержденных решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29.12.2011 N 42/10, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером **** нескольких территориальных зон, а именно, территориальной зона С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения", зеленой зоны, защитной полосы вдоль дорог; признании недействующим с момента принятия Генерального плана муниципального образования "Пекшинское сельское поселение", утвержденного решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.10.2012 N 45/13, в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером **** нескольких функциональных зон, а именно, зоны "сельскохозяйственного производства", зеленой зоны, защитной полосы вдоль дорог.
В обоснование требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером ****, площадью 47 000 кв.м., расположенного в 1,1 км северо-восточнее п.**** **** района **** области. В соответствии с договором купли-продажи от 13.03.2009, заключенным с муниципальным образованием Петушинский район Владимирской области, а также согласно актуальным данным ЕГРН земельный участок с кадастровым номером **** относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, имеет разрешенное использование - для производственных целей.
Вместе с тем, Правилами землепользования и застройки вышеуказанный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения" и ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий", а также к землям лесного фонда (зеленой зоне и защитной полосе вдоль дорог). В соответствии с Генеральным планом земельный участок с кадастровым номером **** расположен в функциональных зонах: "коммунально-складская зона", "зона сельскохозяйственного производства", а также на землях лесного фонда (зеленая зона, защитная полоса вдоль дорог).
Указал, что установление в границах земельного участка функциональной зоны - "зона сельскохозяйственного производства" и территориальной зоны С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения" противоречит виду разрешенного использования земельного участка. Допустимые виды разрешенного использования территориальной зоны С3 не пригодны для развития территории земельного участка, его дальнейшей застройки. Фактическое и планируемое использование земельного участка не связано с градостроительным регламентом территориальной зоны С3. Нормативные правовые акты в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером **** территориальной зоны С3 и соответствующего градостроительного регламента создают административному истцу ограничения по использованию и распоряжению земельным участком, препятствуют строительству объектов недвижимости. Указал, что нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат нормам Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации, а также пп.5 п.4 ст. 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".
В обоснование нарушения порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов сослался на несоблюдение процедуры проведения публичных слушаний. Ссылаясь на нарушение порядка опубликования, указал, что в официальном печатном издании газете "Вперед" оспариваемые нормативные правовые акты не опубликованы, на сайте поселения надлежащим образом в полном объеме не размещены (л.д.149-155 т.4).
Административный истец Куршев А.А., надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился.
В судебном заседании представители Куршева А.А. по доверенностям Зубрилин Р.Ю., Кудряшов Р.В. требования поддержали в полном объеме. Пояснили, что полагаясь на отраженные в ЕГРН сведения о категории и виде разрешенного использования земельного участка, административный истец подготовил проектную документацию и приступил к строительным работам по возведению производственного объекта. Однако администрация Петушинского района обратилась в суд с исковым заявлением о сносе возведенного строения, мотивируя тем, что принадлежащий Куршеву А.А. земельный участок с кадастровым номером **** расположен на землях сельскохозяйственного назначения. Нахождение в границах земельного участка территориальной зоны С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения" обусловило отказ администрации Петушинского района в выдаче Куршеву А.А. разрешения на строительство производственного объекта.
Представитель административного ответчика Совета народных депутатов муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области по доверенности Трофимов С.В. исковые требования не признал, в удовлетворении требований просил отказать, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат действующему законодательству, приняты в пределах предоставленных Совету народных депутатов Пекшинского сельского поселения полномочий, с соблюдением установленной процедуры.
Из письменных пояснений от 30.11.2019, подписанных главой поселения, следует, что графическая часть (карта градостроительного зонирования) является частью Правил землепользования и застройки. Решением Совета народных депутатов Петушинского района от 18.12.2017 N 142/13 в текстовую часть Правил землепользования и застройки внесены изменения в части количества и наименования территориальных зон (л.д. 159, 180-181т.4).
Административный ответчик Совет народных депутатов Петушинского района Владимирской области, извещенный о времени и месте судебного разбирательства, представителя для участия в судебное заседание не направил. Представил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя (л.д.195 т.5).
Представитель заинтересованного лица администрации муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области Трофимов С.В., действующий на основании доверенности, требования не признал, в письменных возражениях, а также пояснениях в судебном заседании, указал, что постановление о подготовке проекта Генерального плана и Правил землепользования и застройки от 25.08.2008 N 1452 принято главой администрации Петушинского района в пределах полномочий, переданных муниципальным образованием Пекшинское в рамках соответствующего соглашения на 2008 год. Подготовка проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки осуществлялась комиссией по проведению публичных слушаний. Постановлениями администрации Пекшинского сельского поселения от 18.01.2011 N3 и N 4 назначены публичные слушания по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки, которые опубликованы в газете "Вперед" 08.02.2011 N 10. Размещение проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки в печатных средствах массовой информации не представилось возможным ввиду объемной текстовой и графической части. Норма ч.5 ст. 28 ГрК РФ обязательного требования о заблаговременном размещении выставок, демонстрационных материалов проекта генерального плана не содержит. Подтвердить проведение выставок и экспозиций не представляется возможным. Публичные слушания по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки проведены 25.03.2011 в д.Пекша, жители иных населенных пунктов, входящих в состав поселения, были доставлены транспортом для участия в слушаниях. По результатам публичных слушаний подготовлены заключения, опубликованные в районной газете "Вперед" 19.04.2011 N 30.
Пояснил, что решение от 29.12.2011 N 42/10, которым утверждены Правила землепользования и застройки, опубликовано в газете "Вперед" 20.01.2012 N 4, текст Правил размещен на сайте поселения. Не оспаривал, что размещенная в настоящее время на сайте графическая часть Правил землепользования и застройки не соответствует карте градостроительного зонирования, утвержденной решением Совета народных депутатов от 29.12.2011 N 42/10. Отметил, что изменения, внесенные решением Совета народных депутатов Петушинского района от 18.12.2017 N 142/13 в текстовую часть Правил землепользования и застройки относительно количества и наименования территориальных зон на карте градостроительного зонирования не отражены.
Указал, что проект Генерального плана согласован администрацией Владимирской области 11.10.2012 за N 01/02-08. Решение Совета народных депутатов от 31.10.2012 N 45/13 опубликовано в газете "Вперед" 09.11.2012 N 84-85, текст Генерального плана был своевременно размещен на сайте поселения, факт надлежащего опубликования Генерального плана установлен решением Петушинского районного суда Владимирской области от 18.04.2018 по делу N 2а-140/2018, а также апелляционным определением судебной коллегии и по административным делам Владимирского областного суда от 23.08.2018 по делу N 33а-2896/2018, имеющими преюдициальное значение по настоящему делу. Не оспаривал, что в настоящее время графическая часть Генерального плана размещена на сайте не в полном объеме, пояснив, что часть информации, вероятно, удалена по техническим причинам при изменении сайта в 2016 году.
Отметил, что права административного истца не нарушены, перевод земель из одной категории в другую не произведен, акт субъекта по указанному вопросу не принимался, в сведения ЕГРН изменения относительно категории земель применительно к земельному участку с кадастровым номером **** не внесены (л.д.1-5 т.2, л.д.73-75 т.4).
Представитель заинтересованного лица администрации Петушинского района Владимирской области по доверенности Трофимов С.В. полагал требования административного истца не подлежащими удовлетворению, поддержав правовую позицию администрации муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области.
Представитель заинтересованного лица департамента лесного хозяйства администрации Владимирской области, извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие, оставив разрешение требований на усмотрение суда. Ранее участвуя в судебном заседании, представитель Печенкина Ю.Н. пояснила, что земельный участок с кадастровым номером **** по сведениям государственного лесного реестра имел пересечения с землями государственного лесного фонда на площади 1,3 га ГКУ ВО "Заречное лесничество". В целях устранения противоречий в сведениях государственного лестного реестра на основании решения рабочей группы от 08.05.2019 N 9 в документированную информацию государственного лесного реестра внесены изменения, исключающие пересечение земельного участка с кадастровым номером **** с землями государственного лесного фонда. Разрешение требований Куршева А.А. оставила на усмотрение суда (л.д. 182-185 т.4, л.д.129 т.5).).
Заинтересованное лицо Межрегиональное территориальное управление Росимущества во Владимирской, Ивановской, Костромской, Ярославской областях представителя для участия в судебное заседание не направило, представило ходатайство, в котором просило о рассмотрении дела без участия представителя, оставив разрешение административного иска на усмотрение суда (л.д. 193 т.5).
Руководствуясь ч.2 ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не признана обязательной.
Прокурор Денисов А.А. в заключении просил признать нормативные правовые акты недействующим в полном объеме со дня их принятия, указав на существенное нарушение процедуры проведения публичных слушаний и порядка опубликования нормативных правовых актов.
Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав представленные письменные доказательства и оценив их в совокупности, суд приходит к следующему.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ), части 4 статьи 3, пунктам 1, 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальное образование Пекшинское наделено статусом сельского поселения законом Владимирской области (ст. 1 Устава муниципального образования Пекшинское сельское поселение, утвержденного решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 28.03.2006 N 2/4 (л.д.193 т.3).
В соответствии с пунктом 1 статьи 24, подпунктом 5 пункта 2 статьи 26 Устава муниципального образования Пекшинское сельское поселение в действующей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов редакции, Совет народных депутатов является представительным органом муниципального образования и к его исключительным полномочиям относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки (л.д.202 т.3).
В связи с изложенным, суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки и Генеральный план муниципального образования Пекшинское приняты уполномоченным на дату их утверждения органом, в установленной форме.
Содержание генерального плана поселения, порядок его подготовки, принятия, утверждения и опубликования, а также особенности согласования проекта генерального плана поселения регулируются положениями статей 23 - 25 ГрК РФ.
Так, положениями статьи 24 ГрК РФ установлено, что решение о подготовке проекта генерального плана принимается главой местной администрации поселения (часть 2); проект генерального плана поселения до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 данного кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8); заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана (часть 10); проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 названного кодекса (часть 11).
Порядок подготовки Правил землепользования и застройки поселения, регламентирован статьей 31 ГрК РФ и предусматривает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - комиссия) (части 5,6); официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (части 7,8); проверку проекта органом местного самоуправления, направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 9,10,11); проведение публичных слушаний по проекту в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (части12,13,14); внесение комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15).
Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний части 12,13 статьи 24 ГрК РФ и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).
Вышеприведенными нормами градостроительного законодательства детально регламентирована процедура принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки муниципального образования, начальным этапом которой является принятие решения о подготовке проектов вышеуказанных нормативных правовых актов.
При этом применительно к проекту Правил землепользования и застройки нормами частей 5-8 статьи 31 ГрК РФ предусмотрено утверждение состава и порядка деятельности комиссии, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов.
Материалами дела подтверждается, что на основании соглашения о передаче части полномочий на 2018 год, заключенного между МО "Пекшинское сельское поселение" и МО "Петушинский район", главой Петушинского района Владимирской области принято постановление от 25.08.2008 N 1452 "О подготовке проекта генерального плана и проекта правил землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" (л.д.139 т.1).
Вместе с тем, состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки утвержден не был, что свидетельствует о несоблюдении предписаний ч.6 ст. 31 ГрК РФ.
В нарушение требований ч.7 ст. 31 ГрК РФ сообщение о принятии решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки не опубликовано, доказательств обратного в материалах дела не имеется.
Проверяя соблюдение этапов процедуры проведения публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования, установленных статьей 28 ГрК РФ, суд учитывает следующее.
Нормой части 3 статьи 28 ГрК РФ императивно установлено, что публичные слушания проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.
Уполномоченные на проведение публичных слушаний органы местного самоуправления в обязательном порядке принимают меры по доведению до сведения населения информации о содержании проекта генерального плана, в частности, путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступлений представителей органов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению (часть 5 статьи 28 ГрК РФ).
В свою очередь, участники публичных слушаний вправе представить в данные органы свои предложения и замечания, касающиеся проекта генерального плана, для включения их в протокол публичных слушаний (часть 6 статьи 28 ГрК РФ).
Частью 4 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ дополнительно установлено, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.
В соответствии с пунктом 2.1 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Пекшинское сельское поселение", утвержденного решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 12.08.2010 N 35/10, публичные слушания проводятся в целях доведения до населения муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" информации о содержании проекта градостроительного решения (л.д.40 т.4).
Согласно Закону Владимирской области от 06.05.2008 N 84-ОЗ "Об изменении границ муниципальных образований город Костерево, Пекшинское сельское поселение Петушинского района Владимирской области" в состав территории МО Пекшинское сельское поселение входит 57 населенных пунктов (л.д.97-104 т.5).
Из заключения администрации Владимирской области по проекту Генерального плана МО Пекшинское сельское поселение усматривается, что численность постоянного населения на 01.01.2008 составляет 5 422 человека, в том числе, 1020 человек проживают в административном центре д.Пекша, соответственно, подавляющее большинство населения проживает за пределами административного центра (л.д.21-24 т.2).
Постановлениями главы Пекшинского сельского поселения от 18.01.2011 N 3 и N4 назначены публичные слушания на 25 марта 2011 года в актовом зале администрации поселения по адресу: деревня Пекша, ул. Центральная, д. 8, по рассмотрению проекта Правил землепользования и застройки на 10.00 час.; по рассмотрению проекта Генерального плана на 11.00 час. (л.д.7,8 т.2).
Данное постановление опубликовано в газете "Вперед" от 08.02.2011 N 10.
При этом в постановлении главы Пекшинского сельского поселения от 18.01.2011 N 3, которым назначено проведение публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки, дата их проведения ошибочно указана 25 марта 2010 года. Сведений об устранении ошибки, которая сохранена при опубликовании постановления в газете "Вперед", в материалах дела не имеется, что могло ввести жителей Пекшинского сельского поселения в заблуждение относительно реальности проведения таких слушаний.
Сведений о том, где можно ознакомиться с проектами нормативных правовых актов, выносимых на публичные слушания, постановления главы Пекшинского сельского поселения от 18.01.2011 N 3 и N4 не содержат; тексты проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки в газете "Вперед" не опубликованы, на сайте органа местного самоуправления не размещены.
Заключение о результатах публичных слушаний по проекту генерального плана МО Пекшинское сельское поселение от 25.03.2011 и заключение по проекту Правил землепользования и застройки от 25.03.2011 опубликованы в газете "Вперед" 19 апреля 2011 года N 30 (л.д.16 т.2)
Таким образом, непосредственно проекты Генерального плана и Правил землепользования и застройки до проведения публичных слушаний до сведения населения не доводились.
Доводы представителя административного ответчика Трофимова С.В. о том, что информация о содержании проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки доводилась до населения путем организации выставок, экспозиций демонстрационных материалов не подтверждены какими-либо доказательствами.
Из материалов дела следует и не оспаривается административным ответчиком, что публичные слушания по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки в нарушение законоположений части 3 статьи 28 ГрК РФ проводились только в деревне Пекша 25 марта 2011 года.
Давая оценку доводу представителя административного ответчика о том, что жители иных населенных пунктов, входящих в состав Пекшинского сельского поселения, доставлялись на транспорте для участия в публичных слушаниях, суд, проанализировав содержание протоколов общественных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки от 25.03.2011, отмечает, что помимо должностных лиц органа местного самоуправления в обсуждении проектов указанных нормативных правовых актов участие принимала единственный житель Пекшинского сельского поселения С.. (л.д. 10, 13 т.2).
При таком положении суд приходит к выводу, что общественные слушания по проекту Правил землепользования и застройки и по проекту Генерального плана, проведенные 25.03.2011, соответственно с 10.00 час. и 11.00 час., в нарушение предписаний ч.3 ст. 28 ГрК РФ в одном населенном пункте (д. Пекша), носили крайне формальный характер, не предусматривали действительно общественного обсуждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный, а не индивидуальный характер; публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, тем не менее они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Поскольку норма статьи 28 ГрК РФ, как в прежней, так и в действующей редакциях не предусматривает исключений, допускающих возможность проведения публичных слушаний по проектам генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений не во всех населенных пунктах муниципального образования, суд констатирует, что органом местного самоуправления допущено существенное нарушение требований федерального законодательства, регулирующего порядок проведения публичных слушаний по проектам Генерального плана и Правил землепользования и застройки МО Пекшинское сельское поселение.
Проверяя соблюдение порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов, суд исходит из следующего.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Согласно части 3 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.
Нормой части 3 статьи 32 ГрК РФ прямо предусмотрено, что правила землепользования и застройки, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.
Статьей 28 Устава муниципального образования Пекшинское сельское поселение в редакции, действовавшей как на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов, так и в настоящее время, предусмотрено, что решения Совета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступают в силу после из официального опубликования (обнародования) в средствах массовой информации (л.д.168 т.1, л.д. 203 т.3).
Постановлением главы Пекшинского сельского поселения от 02.05.2006 N 42 в качестве источника официального опубликования нормативных правовых актов органов местного самоуправления Пекшинского сельского поселения утверждена районная газета "Вперед" (л.д.66 т.4).
Из изложенного следует, что о соблюдении порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов свидетельствует размещение их полного текста со всеми приложениями в газете "Вперед".
Анализируя порядок опубликования Правил землепользования и застройки суд учитывает, что пунктом 2 решения Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29.12.2011 N 42/10 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области" предусмотрено, что настоящее решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после государственной регистрации и вступает в силу после официального опубликования (обнародования).
Согласно материалам дела в газете "Вперед" от 20.01.2012 N 4 опубликовано только само указанное решение без приложения текста Правил землепользования и застройки и их графической части (л.д.18 т.2).
В решении Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29.12.2011 N 42/10 какие-либо указания на то, где можно ознакомиться с полным текстом Правил землепользования и застройки, отсутствуют.
Доказательств размещения на сайте поселения полного текста Правил землепользования и застройки, включая графическую часть, по мере их принятия суду не представлено.
Представленный в материалы дела скриншот сайта поселения, содержащий ссылку на Правила землепользования и застройки (л.д.107,108 т.4,л.д.172 т.5), суд не может принять в качестве доказательства надлежащего опубликования данного нормативного акта ввиду того, что, как установлено судом в ходе рассмотрения дела и не оспаривается представителем административного ответчика, размещенная на сайте органа местного самоуправления графическая часть Правил землепользования и застройки не соответствует утвержденной решением Совета народных депутатов от 29.12.2011 N 42/10 и представленной в суд карте градостроительного зонирования (л.д. 69 т.5).
Между тем, из объяснений представителя административного ответчика следует, что изменения в графическую часть Правил землепользования и застройки не вносились.
Из изложенного следует, что органом местного самоуправления не обеспечена возможность ознакомиться с достоверным содержанием Правил лицам, права и свободы которых данный нормативный акт затрагивает.
При таком положении суд приходит к выводу, что Правила землепользования и застройки до настоящего времени официально не опубликованы.
Более того, как указано выше, решением Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области от 18.12.2017 N 142/13 в текстовую часть Правил землепользования и застройки внесены изменения относительно количества территориальных зон и их наименования. При этом графическая часть (карта градостроительного зонирования) в соответствие с текстовой частью Правил не приведена (л.д.29-37 т.4).
Несовпадение в наименовании территориальных зон, указанных в текстовой и графической части Правил землепользования и застройки, вызывает неоднозначное толкование, влечет неопределенность в его применении, что в силу разъяснений, изложенных в пункте 35 Постановления Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта недействующим.
Исследуя вопрос о соблюдении порядка опубликования Генерального плана, суд учитывает, что пунктом 2 решения Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.10.2012 N 45/13 "Об утверждении проекта генерального плана муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" предусмотрено ознакомление с генеральным планом на сайте Пекшинского сельского поселения http://www.peksha.info.
В силу пункта 3 вышеуказанное решение вступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования) в газете "Вперед".
В газете "Вперед" от 09.11.2012 N 84-85 опубликовано только само указанное решение без приложения текста Генерального плана и его графической части (л.д.20 т.2).
Доводы представителя административного ответчика о размещении на сайте по мере принятия полного текста Генерального плана и его графической части, состоящей из пяти карт: опорный план, проектный план, схема планируемого размещения объектов капитального строительства транспортной и инженерной инфраструктуры, схема ограничений, схема планируемого размещения объектов капитального строительства социально-бытового обслуживания, не подтверждены документально.
В настоящее время на сайте органа местного самоуправления опубликованы только три карты, что усматривается из имеющихся в деле скриншотов и не оспаривается представителем административного ответчика (л.д.166-168 т.5).
Давая оценку доводу представителя административного ответчика о том, что факт надлежащего опубликования Генерального плана установлен решением Петушинского районного суда Владимирской области от 18.04.2018 по делу N 2а-140/2018, а также апелляционным определением судебной коллегии и по административным делам Владимирского областного суда от 23.08.2018 по делу N 33а-2896/2018, суд отмечает, что в процессе рассмотрения вышеуказанного административного дела по административному иску прокурора Петушинского района к администрации Пекшинского сельского поселения о признании незаконными карт-планов границ населенных пунктов, признании незаконным внесение в ЕГРН сведений и исключении из ЕГРН сведений, внесенных по результатам межевания, Генеральный план Пекшинского сельского поселения предметом оспаривания не являлся, процедура его принятия и опубликования в порядке, предусмотренном предписаниями главы 21 КАС РФ, на соответствие требованиям градостроительного законодательства не проверялась (л.д.138-148 т.5).
С учетом изложенного судом отклоняется довод представителя административного ответчика о преюдициальном характере решения Петушинского районного суда от 18.04.2018 по делу N 2а-140/2018.
Из изложенного следует, что оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки и Генеральный план Пекшинского сельского поселения подлежали вступлению в силу со дня официального опубликования их полного текста с необходимыми приложениями.
Поскольку требование об опубликовании органом местного самоуправления не исполнено оспариваемые нормативные правовые акты являются не вступившими в законную силу.
Проверяя соответствие содержания оспариваемых нормативных правовых актов нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд учитывает следующие обстоятельства.
Материалами дела подтверждается, что Куршеву А.А. принадлежит на основании договора купли-продажи от 29.12.2017, заключенного с А., на праве собственности земельный участок с кадастровым номером ****, площадью 47 000 кв.м., расположенный в 1,1 км северо-восточнее п.**** **** района **** области, а также размещенные в пределах указанного земельного участка объекты недвижимости: здание лесопильно-тарного цеха с кадастровым номером ****, железнодорожная ветка с кадастровым номером ****, здание конторы с кадастровым номером **** (л.д.11-14 т.1, л.д. 115-122, 156-158 т.4).
А. в свою очередь приобрела вышеуказанный земельный участок с кадастровым номером **** на основании договора купли-продажи от 13.03.2009, заключенного с МО "Петушинский район" Владимирской области (л.д.15-17 т.1).
Земельный участок с кадастровым номером **** поставлен на кадастровый учет 13.11.2002.
Вышеуказанный земельный участок, как на момент заключения договоров купли-продажи от 13.03.2009, от 29.12.2017, так и согласно актуальным сведениям ЕГРН относится к категории земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, имеет разрешенное использование - для производственных целей (выписка из ЕГРН от 24.10.2019 N 99/2019/291049861 (л.д.115-117 т.4).
Вместе с тем, в соответствии картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки, утвержденных решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29.12.2011 N 42/10, земельный участок с кадастровым номером **** частично находится в двух территориальных зонах: ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий" и С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения", а частично на землях лесного фонда.
После изменения наименования территориальных зон решением Совета народных депутатов Петушинского района Владимирской области от 18.12.2017 N 142/13, территориальная зона ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий" именуется П-1 "зона производственных и коммунально-складских объектов"; зона С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения" именуется СХ-2 "зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения".
При этом, как указано выше изменения в графическую часть Правил землепользования и застройки - карту градостроительного зонирования не внесены (л.д. 105 т.4, л.д. 69 т.5).
В соответствии с Генеральным планом, утвержденным Советом народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.10.2012 N 45/13, земельный участок с кадастровым номером **** частично находится в двух функциональных зонах: "коммунально-складская зона" и "зона сельскохозяйственного производства", а частично на землях лесного фонда (л.д. 104 т.4, л.д.70 т.5).
Тот факт, что в пределах земельного участка с кадастровым номером **** установлено две функциональные и две территориальные зоны с достоверностью усматривается из имеющихся в материалах дела выкопировок из Генерального плана и Правил землепользования и застройки, а также признан административным ответчиком Советом народных депутатов Пекшинское Петушинского района Владимирской области (л.д.159,180-181 т.4).
Часть земельного участка с кадастровым номером **** располагалась на землях лесного фонда (зеленая зона и защитная полоса вдоль дорог), в отношении которых в силу ч.6 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты установлены не были (л.д. 105 т.4).
На основании решения межведомственной рабочей группы от 08.05.2019 N 9, выписки из Единого государственного реестра недвижимости, ГКУ ВО "Заречное лесничество" актом от 26.06.2019 N 6 внесло изменения в документированную информацию государственного лесного реестра (л.д. 160-161 т.4 ).
В настоящее время как следует из вышеуказанного акта от 26.06.2019, а также письменных объяснений департамента лесного хозяйства администрации Владимирской области наложений и пересечений земельного участка с кадастровым номером **** с землями государственного лестного фонда не имеется, соответственно, часть вышеуказанного земельного участка находится вне какой-либо территориальной зоны (л.д.182-185 т.4).
Генеральный план в силу пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ относится к документам территориального планирования муниципальных образований.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).
Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
В соответствии со статьей 85 ЗК РФ границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Аналогичные положения закреплены в части 4 статьи 30 ГрК РФ.
Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.
Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером ****, относящийся к категории земель: земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, имеющий разрешенное использование - для производственных целей, располагается в двух территориальных зонах: П-1 "зона производственных и коммунально-складских объектов", СХ-2 "зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения" (с учетом изменения наименования зон).
Согласно пункту 7 статьи 85, статье 87 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам. Землями промышленности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Зона СХ-2 "зона, занятая объектами сельскохозяйственного назначения" выделена для организации сельскохозяйственного производства, в качестве основных видов разрешенного использования данная зона предусматривает растениеводство, овощеводство, садоводство, животноводство, птицеводство, свиноводство, пчеловодство, рыбоводство, научное обеспечение сельского хозяйства, хранение и переработку сельскохозяйственной продукции (л.д.33-35 т.4).
Включение земельного участка с кадастровым номером **** в территориальные зоны П-1 и СХ-2 создает его владельцу препятствия в использовании земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты, в связи с чем не допускает строительство (реконструкцию) расположенных на нем строений.
Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).
Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).
Установлением в отношении используемого административным истцом земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.
Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.
Следовательно, отнесение в соответствии с Генеральным планом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности.
Отклоняя довод представителя административного ответчика и заинтересованных лиц об отсутствии нарушения прав административного истца ввиду того, что в ЕГРН до настоящего времени не изменены категория земельного участка с кадастровым номером **** и вид разрешенного использования, суд отмечает, что нахождение земельного участка в двух функциональных и двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.
О нарушении прав административного истца нахождением земельного участка с кадастровым номером **** в нескольких функциональных и территориальных зонах свидетельствует, в частности, письмо администрации Петушинского района Владимирской области от 14.10.2019 об отказе в выдаче разрешения на строительство предприятия (л.д. 206-208 т.4).
Из изложенного следует, что Правила землепользования и застройки и Генеральный план в оспариваемой административным истцом части противоречат положениям части 3 статьи 9, части 4 статьи 30, части 11 статьи 24, части 9 статьи 31, пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права административного истца как собственника земельного участка с кадастровым номером ****.
При обращении в суд с настоящим административным иском административный истец исходил из незаконности установления в пределах земельного участка с кадастровым номером **** конкретных зон, а именно, функциональной зоны сельскохозяйственного производства и зеленой зоны, а также территориальной зоны С3 "зона земель иного сельскохозяйственного назначения".
При этом административный истец полагает правомерным установление в границах указанного земельного участка функциональной зоны - "коммунально-складская зона" и территориальной зоны ПП "зона промышленных и коммунально-складских предприятий".
Формулируя исковые требования, административный истец, по сути, возлагает на суд полномочия по установлению конкретной функциональной зоны применительно к Генеральному плану и конкретной территориальной зоны применительно к Правилам землепользования и застройки.
Между тем, при осуществлении абстрактного нормоконтроля суд, в силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации вправе лишь проверить, соответствует ли оспариваемые нормативные правовые акты федеральному законодательству и не предусматривает возможности обязывать административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенное действие в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.
Иное означало бы вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления и нарушение установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации принципа разделения властей. Иная позиция представителя административного истца основана на неправильном толковании норм процессуального права.
В силу предписаний части 7 статьи 213 КАС РФ при проверке законности оспариваемых нормативных правовых актов суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, а в полном объеме выясняет обстоятельства, свидетельствующие, в том числе, о соблюдении процедуры принятия, порядка опубликования оспариваемых нормативных правовых актов.
В соответствии с пунктом 40 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.
В данном случае, как изложено выше Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области, утвержденные решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29.12.2011 N 42/10, Генеральный план муниципального образования "Пекшинское сельское поселение", утвержденный решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31.10.2012 N 45/13, приняты с существенным нарушением процедуры проведения публичных слушаний и порядка опубликования, в связи с чем, не имеют юридической силы с момента их принятия.
Давая оценку доводу представителя административного ответчика о применении оспариваемых нормативных правовых актов, суд отмечает, что фактическое применение вышеуказанных Правил землепользования и застройки и Генерального плана не может подменять собой установленный порядок принятия и введения в действие нормативных правовых актов.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на Совет народных депутатов муниципального образования Пекшинское Петушинского района Владимирской области подлежит возложению обязанность опубликовать решение суда или сообщение о его принятие в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу в газете "Вперед".
На основании изложенного, руководствуясь статьями 178, 180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд
РЕШИЛ:
административное исковое заявление Куршева А.А. удовлетворить.
Признать недействующими с даты принятия Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пекшинское сельское поселение" Петушинского района Владимирской области, утвержденные решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 29 декабря 2011 года N 42/10, Генеральный план муниципального образования "Пекшинское сельское поселение", утвержденный решением Совета народных депутатов Пекшинского сельского поселения от 31 октября 2012 года N 45/13.
Сообщение о принятии настоящего решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу в периодическом печатном издании (газете) "Вперед".
На решение могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Владимирский областной суд в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий судья
Владимирского областного суда О.И.Емельянова
Мотивированное решение изготовлено 27 декабря 2019 года


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка