Решение Ленинградского областного суда от 10 июля 2018 года №3а-100/2018

ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 10 июля 2018 года Дело N 3а-100/2018
Санкт-Петербург 10 июля 2018 г.
Ленинградский областной суд в составе:
председательствующего судьи Шадриной Е.В.,
при секретаре Гринь Н.В.,
с участием прокурора Капсамун И.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Максимовой Ларисы Витальевны о признании не действующими в части решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 22 сентября 2009 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Сосновоборский городской округ" и решения совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 26 декабря 2012 г. N 163 "Об утверждении "Генерального плана муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области",
установил:
22 сентября 2009 г. советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области принято решение N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Сосновоборский городской округ" (далее - Правила землепользования и застройки), которое официально опубликовано в городской газете "Маяк" 19 декабря 2009 г., а также на официальном сайте г. Сосновый Бор Ленинградской области в сети Интернет http: www.sbor.ru.
В составе правил землепользования и застройки утверждена карта градостроительного зонирования, в соответствии с которой земельный участок с кадастровым номером 47:15:0101010:18, общей площадью 3 561 кв. м, расположенный по адресу: Ленинградская область, Сосновоборский городской округ, г. Сосновый Бор, ул. Комсомольская, з/у N 226, отнесён к двум территориальным зонам: зона городских зелёных насаждений общего пользования (Р-1) и зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1).
26 декабря 2012 г. советом депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области также принято решение N 163 "Об утверждении "Генерального плана муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области" (далее - Генеральный план), опубликованное 11 января 2013 г. в городской газете "Маяк" и на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http: www.sbor.ru, в соответствии со схемой планируемых границ функциональных зон которого земельный участок с кадастровым номером 47:15:0101010:18 отнесён к двум функциональным зонам: зона озеленения общего пользования и зона делового, общественного и коммерческого назначения.
Максимова Л.В., являясь собственником земельного участка с кадастровым номером 47:15:0101010:18, обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании приведённых положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки недействующими, ссылаясь на их противоречие Градостроительному кодексу Российской Федерации и Земельному кодексу Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу, и нарушение её прав, свобод и законных интересов собственника по использованию земельного участка.
Совет депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее - Совет депутатов) в письменных возражениях не согласился с административным исковым заявлением, указав, что оспариваемые положения не нарушают прав и законных интересов Максимовой Л.В., поскольку с заявлением о выдаче разрешения на строительство она не обращалась. Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодателем представительному органу местного самоуправления муниципального образования и законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат.
В судебном заседании представитель административного истца Козлов В.Г. требования административного иска поддержал и просил их удовлетворить.
Административный ответчик, надлежаще извещённый о месте и времени рассмотрения дела, своего представителя в суд не направил, направил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие. Поддержал правовую позицию, изложенную в письменных возражениях.
Выслушав объяснения представителя административного истца Козлова В.Г., заключение прокурора Ленинградской областной прокуратуры Капсамун И.С., полагавшей, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению полностью, суд приходит к следующим выводам.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории и иные связанные с ними отношения регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Законодательство о градостроительной деятельности состоит из упомянутого Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 3 названного Кодекса).
В статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, называющей используемые в нём основные понятия, определено, что территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2).
Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5).
Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами, в том числе органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8).
В части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
К одним из полномочий органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности пунктами 1 и 3 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации отнесены подготовка и утверждение документов территориального планирования и правил землепользования и застройки городского округа.
Основным документом территориального планирования городского округа является генеральный план, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Учитывая, что Правила землепользования и застройки утверждены ранее Генерального плана, проверке суда в порядке судебного нормоконтроля, в первую очередь, подлежат Правила землепользования и застройки.
В соответствии с частью 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования застройки включают в себя: порядок их применения и внесения в них изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
В силу частей 1 и 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок утверждения правил землепользования и застройки, данные правила утверждаются представительным органом местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему.
В пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего в редакции на дату принятия Правил землепользования и застройки) определено, что утверждение правил землепользования и застройки городского округа является вопросом местного значения городского округа и относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности.
Согласно уставу муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области утверждение правил землепользования застройки городского округа отнесено к исключительной компетенции представительного органа городского округа - Совета депутатов (пункт 1 статьи 23, подпункт 8 пункта 2 статьи 27).
Следовательно, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом местного самоуправления муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области и в пределах его компетенции.
Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки городского округа, их утверждения и внесения в них изменений установлена в статьях 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (части 5, 6 статьи 31 упомянутого Кодекса), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки либо внесения в них изменений (части 10, 11 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), проведение названной комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), внесение той же комиссией изменений в проект с учётом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), который должен принять решение о направлении данного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В частях 11 - 15 статьи 31, равно как и в статье 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено проведение публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки.
Обязательными приложениями к проектам правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Решением Совета депутатов от 27 марта 2006 г. N 48 "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний по правилам землепользования и застройки муниципального образования Сосновоборский городской округ", опубликованным в городской газете "Маяк" 30 марта 2006 г., предусмотрено, что продолжительность ознакомления заинтересованных лиц с материалами, вынесенными на публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырёх месяцев со дня опубликования такого проекта.
Как видно из материалов дела, постановлением главы администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области (далее - муниципальное образование) от 6 апреля 2004 г. N 316 создана рабочая группа по обсуждению и выработке предложений по проекту Правил землепользования и застройки.
Постановлением главы администрации муниципального образования от 14 июля 2006 г. N 547 образована постоянная комиссия по землепользованию и застройки, которой поручено продолжить работу над проектом Правил землепользованию и застройки.
Решением Совета депутатов от 25 июня 2008 г. N 123 постановлено вынести проект Правил землепользованию и застройки на публичные слушания.
Постановлением Совета депутатов от 10 октября 2008 г. N 22 "О назначении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области", опубликованным в городской газете "Маяк" 18 октября 2008 г., в которой также обнародован проект Правил землепользования и застройки, проведение публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки назначено на 12 ноября 2008 г. Извещение о проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки опубликовано в городской газете "Маяк" 6 ноября 2008 г.
Согласно заключению о результатах проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, опубликованному 27 июня 2009 г. в городской газете "Маяк", проект правил землепользования и застройки жителями городского округа одобрен с замечаниями.
Учитывая, что проект Правил землепользования и застройки опубликован 18 октября 2008., а заключение по результатам проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки опубликовано 27 июня 2009 г., у суда имеются основания для вывода о том, что предельно допустимый четырёхмесячный срок проведения публичных слушаний нарушен.
В то же время, согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, выраженной в пункте 19 постановления от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида.
Суд считает, что превышение предельно допустимого четырёхмесячного срока проведения публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки признать существенным нарушением процедуры принятия Правил землепользования и застройки нельзя, поскольку публичные слушания, равно как и заключение по их результатам, носят рекомендательный характер, а потому они не являются для Совета депутатов безусловным основанием для принятия или отклонения Правил землепользования и застройки.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что существенных нарушений процедуры принятия Правил землепользования и застройки Советом депутатов не допущено.
В пункте 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (действовавшего в редакции на дату принятия Генерального плана) определено, что утверждение генерального плана городского округа является вопросом местного значения городского округа и относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности.
Уставом муниципального образования утверждение генерального плана городского округа отнесено к исключительной компетенции представительного органа городского округа - Совета депутатов (пункт 1 статьи 23, подпункт 8 пункта 2 статьи 27).
Следовательно, Генеральный план принят Советом депутатов в пределах предоставленных полномочий.
Процедура подготовки и принятия генерального плана городского округа, его утверждения и внесения в него изменений установлена в статьях 24, 25, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и предусматривает принятие главой местной администрации городского округа решения о подготовке проекта, а также о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений (часть 2 статьи 24 упомянутого Кодекса), подготовку проекту генерального плана в соответствии с требованиями статьи 9 данного Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц (часть 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции по состоянию на 26 декабря 2012 г.), обязательное согласование проекта в соответствии со статьёй 25 указанного Кодекса в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации), обязательное рассмотрение проекту генерального плана на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьёй 28 названного Кодекса (часть 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции по состоянию на 26 декабря 2012 г.), направление проекта генерального плана главой местной администрации в представительный орган местного самоуправления с обязательным приложением протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана, заключения о результатах таких публичных слушаний (часть 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции по состоянию на 26 декабря 2012 г.), принятие представительным органом местного самоуправления решения об утверждении генерального плана с учётом протоколов публичных слушаний по проекту генерального плана и заключения о результатах таких публичных слушаний или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации на доработку в соответствии с указанными протоколами и заключением (часть 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции по состоянию на 26 декабря 2012 г.).
Из материалов дела усматривается, что постановлением главы администрации муниципального образования от 10 мая 2006 г. N 301 комитету архитектуры, градостроительства и землепользования поручено организовать работу по разработке и утверждению Генерального плана.
Постановлением главы муниципального образования от 25 сентября 2008 г. N 22, опубликованным в городской газете "Маяк" 4 октября 2008 г., проведение публичных слушаний по проекту Генерального плана назначено на 12 ноября 2008 г. В том же номере газеты опубликован проект Генерального плана.
В связи с доработкой проекта Генерального плана, главой муниципального образования 15 октября 2012 г. издано распоряжение
N 32-р о назначении публичных слушаний по проекту Генерального плана на 15 ноября 2012 г. Уточнённый проект Генерального плана размещался на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет http: www.sbor.ru.
Информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту Генерального плана опубликовано в городской газете "Маяк" 17 и 18 октября 2012 г.
Согласно заключению о результатах проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана, опубликованному в городской газете "Маяк" 11 января 2013 г., проект Генерального плана в целом получил положительную оценку.
Срок проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана, установленный в части 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункте 12 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по проекту Генерального плана, утверждённого решением Совета депутатов от 21 сентября 2011 г. N 87, соблюдён.
Требования части 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации о согласовании проекта Генерального плана с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится городской округ, выполнены, что подтверждается письмом правительства Ленинградской области от 17 декабря 2012 г. и приложенными к нему документами.
24 декабря 2012 г. главой администрации муниципального образования принято постановление N 3238 о согласии с проектом Генерального плана.
На основании изложенного суд приходит к выводу, что Генеральный план принят Советом депутатов с соблюдением установленной Градостроительным кодексом Российской Федерации процедуры.
Из материалов дела усматривается, что Максимова Л.В. является собственником земельного участка 47:15:0101010:18, общей площадью 3 561 кв. м, расположенный по адресу: Ленинградская область, Сосновоборский городской округ, г. Сосновый Бор, ул. Комсомольская, з/у N 226, категория земель: земли населённых пунктов, разрешённое использование: гостиницы.
Как уже указано, согласно карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 47:15:0101010:18 отнесён к двум территориальным зонам: зона городских зелёных насаждений общего пользования (Р-1) и зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1).
Схемой планируемых границ функциональных зон Генерального плана определено, что земельный участок с кадастровым номером 47:15:0101010:18 относится к двум функциональным зонам: зона озеленения общего пользования и зона делового, общественного и коммерческого назначения.
В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны представляют собой зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Аналогичные предписания установлены и пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Принимая во внимание, что территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером 47:15:0101010:18 осуществлено с нарушением принципа принадлежности этого земельного участка только к одной территориальной зоне, у суда имеются основания для вывода о том, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой административным истцом части не соответствуют федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Сохранение оспариваемых нормативных положений приведёт к снижению уровня правовых гарантий прав и законных интересов административного истца как правообладателя земельного участка с кадастровым номером 47:15:0101010:18 по существующему и планируемому использованию земельного участка, поскольку в силу статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований и привлечения инвестиций, но и для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков.
Поскольку Правила землепользования и застройки принимались в отсутствие Генерального плана (часть 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а Генеральный план, в свою очередь, принимался с учётом установленных в Правилах землепользования и застройки территориальных зон, Генеральный план в оспариваемой административным истцом части также подлежит признанию не действующим.
Учитывая, что лицами, участвующими в деле, не оспаривалось и материалами дела подтверждается, что в Правила землепользования и застройки и Генеральный план применялись, а значит действовали, у суда имеются основания для признания их недействующими (в части) со дня вступления решения суда в законную силу.
В части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что решение суда должно содержать указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления, к котором опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Суд полагает возможным ограничиться указанием на опубликование сообщения о принятии настоящего решения в городской газете "Маяк", которая решением Совета депутатов от 30 января 2016 г. N 18 определена в качестве одного из официальных печатных изданий муниципального образования.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление Максимовой Ларисы Витальевны удовлетворить.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу решение совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 22 сентября 2009 г. N 90 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Сосновоборский городской округ" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:15:0101010:18 к территориальным зонам: зона городских зелёных насаждений общего пользования (Р-1) и зона делового, общественного и коммерческого назначения (О-1), и решение совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 26 декабря 2012 г. N 163 "Об утверждении "Генерального плана муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:15:0101010:18 к функциональным зонам: зона озеленения общего пользования и зона делового, общественного и коммерческого назначения.
Опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в городской газете "Маяк" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме через Ленинградский областной суд.
Судья Е.В.Шадрина
Решение принято в окончательной форме 17 июля 2018 г.


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка