Определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 апреля 2021 года Дело N 33а-963/2021

23 апреля 2021 г.

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе

председательствующего Простомолотова О.В.,

судей Кулинченко Ю.В., Бондаревой Н.А..

при секретаре Нетёсове И.М.,

помощнике судьи Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Томске административное дело N 2а-1353/2020 по административному иску прокурора Томского района Томской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Томского района о признании бездействия незаконным и понуждении к осуществлению участия в организации деятельности

по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Администрации Томского района на решение Томского районного суда Томской области от 13 ноября 2020 г.,

заслушав доклад председательствующего, объяснения представителя административного ответчика Администрации Томского района Томской области Кравцовой И.В., поддержавшей апелляционную жалобу, представителя процессуального истца Гутова С.С. и заинтересованного лица Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области Кутепова С.В., полагавших решение суда законным и обоснованным,

установила:

прокурор Томского района Томской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Томский районный суд Томской области с административным иском к муниципальному образованию "Томский район" в лице Администрации Томского района о признании незаконным бездействия административного ответчика, выразившегося в неисполнении обязанности по непринятию мер по ликвидации несанкционированных объектов размещения отходов в окрестностях д.Нагорный Иштан Томского района Томской области площадью 2660,7 кв.м в координатах: точка 1: Х377562.305, Y4299724.070; точка 2: Х377585.958, Y4299722.592; точка 3: Х377588.250, Y4299698.320; точка 4: Х377589.419, Y4299685.272; точка 5: Х377567.990, Y4299683.536; точка 6: Х377547.016, Y4299682.489; точка 7: Х377540.616, Y4299682.446; точка 8: Х377512.013, Y4299685.811; точка 9: Х377513.765, Y4299705.734; точка 10: Х377548.905, Y4299724.027 и площадью 81,2 кв.м в координатах: точка 1: Х377552.635, Y4299737.252; точка 2: Х377522.622, Y4299729.352; точка 3: Х377512.335, Y4299737.211; точка 4: Х377512.322, Y4299729.334, а также возложении обязанности на муниципальное образование "Томский район" Томской области в лице Администрации Томского района в течении шести месяцев со дня вступления решения в законную силу ликвидировать вышеуказанные несанкционированные объекты размещения отходов.

В обоснование требований указано, что в ходе проверки по факту непринятия мер по ликвидации несанкционированных объектов размещения отходов в окрестностях д.Нагорный Иштан Томского района прокуратурой Томского района установлено, что на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, в вышеуказанных координатах расположены два несанкционированных объекта размещения отходов; непринятие административным ответчиком мер по ликвидации свалки ухудшает санитарно-эпидемиологическую обстановку и экологическую обстановку на территории поселения, способствует созданию пожароопасной ситуации, чем нарушаются права неопределенного круга лиц, в том числе право на благоприятную окружающую среду; наличие данных объектов свидетельствует о том, что Администрацией Томского района не исполняются обязанности, установленные действующим законодательством.

В судебном заседании помощник прокурора Томского района Томской области требования поддержала, по основаниям, изложенным в исковом заявлении, дополнительно пояснив, что трактование административным ответчиком своей публичной обязанности только как участие в организации деятельности по сбору и транспортированию ТКО несостоятельно, наличие данной обязанности не исключает обязанность по ликвидации свалки. Данная обязанность не снимается с ответчика, в том числе и в случае направления заявки на включение свалок в план график ликвидации несанкционированных свалок. Отсутствие доказательств наличия у отходов собственника, а также собственника земельного участка, не снимает с ответчика обязанности по ликвидации свалок.

Представители административных ответчиков административный иск не признали, полагали, что Администрация Томского района не является собственником земельных участков, собственность на которые не разграничена, ввиду отсутствия всех составляющих права собственности, а именно владения. Выходить за рамки своих полномочий администрация района не имеет права. В силу положений пункта 2 статьи 3.3. Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ Администрация Томского района осуществляет полномочия в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, только в части предоставления земельных участков. Иными полномочиями собственника администрация не наделена. При этом полномочия по муниципальному земельному контролю наделены органы местного самоуправления поселения. Полагают, что для определения собственника отходов в лице органа местного самоуправления, необходимо предпринять меры по выявлению собственника, производящего отходы. В материалах дела отсутствуют доказательства о принятии мер по установлению собственника отходов. Администрация Томского района согласно Федеральному закону N 131-ФЗ принимает участие в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории муниципального района. В законе четко указано, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям исполнительных органов субъекта, а именно Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области. Как следует из письма от 13 июня 2016 г., Департаменту уже на тот момент было известно о наличии указанных в иске мест несанкционированного размещения отходов. Кроме того, согласно соглашению от 11 декабря 2018 г. УМП "Спецавтохозяйтсво" как региональный оператор, обязано предпринимать меры для обеспечения ликвидации мест несанкционированного размещения ТКО.

Административное дело рассмотрено в отсутствие заинтересованных лиц: представителя Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области, представителя УМП "Спецавтохозяйтсво г.Томска", извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Представитель УМП "Спецавтохозяйтсво г.Томска" ранее в судебном заседании пояснила, что УМП до момента получения искового заявления 14 сентября 2020 г. не было известно о местах несанкционированного размещения отходов, расположенных в окрестностях д.Нагорный Иштан. После получения данных сведений был осуществлен выезд на место установлено, что в составе свалок отходы неоднородны и не охватываются понятием твердые коммунальные отходы; а значит, региональный оператор не обязан уведомлять о данном случае собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, а также предпринимать действия по ликвидации этих свалок. Согласно правилам обращения с твердыми коммунальными отходами собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения отходов или заключить договор по ликвидации свалки с региональным оператором. В отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, полномочия собственника осуществляют органы местного самоуправления района, в связи с чем иск полагает обоснованным.

Решением Томского районного суда Томской области от 13 ноября 2020 г. административный иск удовлетворен в полном объеме.

В апелляционной жалобе административного ответчика Кравцова И.В. просит решение суда отменить. В обоснование указано, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к полномочиям исполнительных органов субъекта, а именно Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области; для определения собственника отходов в лице органа местного самоуправления, необходимо предпринять меры по выявлению собственника, производящего отходы; в материалах дела отсутствуют доказательства о принятии мер по установлению собственника отходов, кроме того, отсутствуют обоснование, какой орган местного самоуправления несет ответственность за территорию, на которых расположены отходы, муниципальный район или сельское поселение; так как полномочия по ликвидации несанкционированных объектов размещения твердых коммунальных отходов за Администрацией Томского района не закреплены, муниципальное образование "Томский район" в лице Администрации Томского района является не надлежащим ответчиком по административному иску прокуратуры Томского района Томской области; пропущен срока обращения в суд.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу и.о. прокурора района НегодинА.В. просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На основании части 1 статьи 307, части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица УМП "Спецавтохозяйство г. Томска", извещенного о времени и месте судебного заседания.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

Частями 1, 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам не предусмотрен указанным Кодексом. Органы, организации и должностные лица, наделенные государственными или иными публичными полномочиями, обязаны подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам прокурор, обратившийся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязан доказывать незаконность оспариваемых им нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).

Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Право граждан на благоприятную окружающую среду закреплено в статье 42 Конституции Российской Федерации и статье 11 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).

Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года N 607-ст, (далее - ГОСТ 30772-2001) являются несанкционированными свалками отходов.

В силу положений пункта 1 ст. 13 Федерального закона от /__/ N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.

Вопреки доводам апеллянта согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" охрана окружающей среды - это деятельность, в том числе органов местного самоуправления, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также - природоохранная деятельность);

Статьей 3 названного Федерального закона закреплен принцип ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, обязательность участия органов местного самоуправления в деятельности по охране окружающей среды, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду.

Закрепление в пункте 14 части 1 статьи 15 Закона N 131-ФЗ от 6.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве вопроса местного значения муниципального района участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов предполагает необходимость реализации органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера по налаживанию устойчивой и согласованно функционирующей системы мер, призванных обеспечивать в целях предотвращения загрязнения территорий муниципального района своевременное и бесперебойное оказание услуг по обращению с отходами, а также позволяющих производить их утилизацию и обработку.

Согласно Уставу Томского района к вопросам местного значения Томского района относятся участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории Томского района.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 этого же кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного закона).

Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на вышеуказанном земельном участке, в материалы дела не представлены.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001 если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" не является препятствием для распоряжения ими.

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных данным пунктом (абзац четвертый).

Федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении.

Из правового анализа приведенной нормы следует, что в ведении органа местного самоуправления муниципального района находятся земельные участки, расположенные на территории входящего в этот район сельского поселения либо на межселенных территориях указанного муниципального образования.

При этом вопреки доводам апеллянта, указанные полномочия в области обращения с отходами сельским поселениям Законом Томской области N 152-ОЗ от 17.11.2014 (в редакции от 08.06.2020) не переданы.

Законом Томской области N 118-ОЗ от 10.11.2017 "О разграничении полномочий органов государственной власти Томской области в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Томской области" установлено, что органы государственной власти Томской области осуществляют нормативное регулирование в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории Томской области, а также организуют деятельность по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов. Таким образом, в обязанности органов исполнительной власти Томской области, вопреки доводам апеллянта не входит организация очистки территории муниципальных образований от не санкционированно размещенных отходов.

Более того, перераспределение указанных полномочий между муниципальными органами и органами государственной власти в силу приведенных выше положений закона не освобождает ни органы местного самоуправления муниципального района, ни органы исполнительной власти от исполнения своих предусмотренных законом обязанностей.

Обязанность самостоятельной ликвидации и за счет собственных средств несанкционированных мест размещения отходов (в том числе содержащих как твердые коммунальные так и иные отходы) на территории муниципальных образований исходя из буквального толкования положений п. 16, 17 постановления Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641" на регионального оператора не возложена.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на территории земель, государственная собственность на которые не разграничена, в окрестностях д.Нагорный Иштан Томского района Томской области площадью 2660,7 кв.м, определенной координатами: точка 1: Х377562.305, Y4299724.070; точка 2: Х377585.958, Y4299722.592; точка 3: Х377588.250, Y4299698.320; точка 4: Х377589.419, Y4299685.272; точка 5: Х377567.990, Y4299683.536; точка 6: Х377547.016, Y4299682.489; точка 7: Х377540.616, Y4299682.446; точка 8: Х377512.013, Y4299685.811; точка 9: Х377513.765, Y4299705.734; точка 10: Х377548.905, Y4299724.027 и площадью 81,2 кв.м в координатах: точка 1: Х377552.635, Y4299737.252; точка 2: Х377522.622, Y4299729.352; точка 3: Х377512.335, Y4299737.211; точка 4: Х377512.322, Y4299729.334 имеются несанкционированные объекты размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

При этом апеллянтом ни суду первой, ни суду апелляционной инстанции не представлено доказательств установления лиц, осуществивших несанкционированное размещение отходов на вышеуказанной территории.

Как следует из письма консультанта Комитета государственного экологического надзора Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области Д. и главного специалиста Комитета государственного экологического надзора Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области Г. от 05.11.2020, в состав отходов в месте несанкционированного их размещения входят твердые коммунальные отходы, что также подтверждается фототаблицами к акту проверки от 24.08.2020, к акту N ПРО-83 мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями от 06.07.2020.

Доводы апеллянта об отсутствии обязанности у органа местного самоуправления ликвидировать указанное несанкционированное место размещения отходов в связи с тем, что там содержатся не только твердые коммунальные отходы на законе не основаны.