Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 9 сентября 2021 года Дело N 33а-95/2021

9 сентября 2021 г.

г. Петрозаводск
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего судьи Данилова О.И.,

судей Соляникова Р.В., Щепалова С.В.,

при ведении протокола помощником судьи Макаршиной А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административных истцов на решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 23 октября 2020 г. по административным исковым заявлениямАтаманчук Надежды Александровны и Еремеевой Маргариты Ивановны к администрации Петрозаводского городского округа о признании незаконными разрешений на строительство многоквартирного жилого дома.

Заслушав доклад судьи Соляникова Р.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Атаманчук Н.А. и Еремеева М.И. обратились в суд с административными исками по тем основаниям, что они являются сособственниками жилого дома и земельного участка с кадастровым номером (...) (далее - участок 20), непосредственно к которому примыкает земельный участок с кадастровым номером (...) по (...) в г.Петрозаводске (далее - спорный участок).

В отношении спорного участка администрацией Петрозаводского городского округа (далее - Администрация) обществу с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "НОВА-ИНВЕСТ" (далее - общество, застройщик) выданы разрешения на строительство: N 10-RU10301000-2-2019 от 24 января 2019 г. (далее - разрешение от 24 января 2019 г.), которым разрешено строительство многоквартирного жилого дома в границах спорного участка, а также от 28 марта 2019 г. N 10-RU10301000-2/1-2019 (далее - разрешение от 28 марта 2019 г., совместно - оспариваемые разрешения), которым, в связи с корректировкой проектных решений, в разрешение от 24 января 2019 г. внесены изменения.

Полагая, что выдача оспариваемых разрешений была произведена в отсутствие необходимых документов и при несоответствии представленной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, истцы просили признать их незаконными.

Решением суда в удовлетворении административного иска отказано.

С решением суда не согласны административные истцы, в апелляционной жалобе просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, поскольку территория, на которой расположен спорный участок, ранее относилась к зоне застройки индивидуальными жилыми домами, в связи чем строительство на нем многоэтажного многоквартирного жилого дома фактически является развитием застроенной территории, что требовало соблюдения требований ст. 46.1 ГрК РФ. В отсутствие документации по планировке территории основания для выдачи оспариваемых разрешений отсутствовали. До принятия решения о выдаче оспариваемых разрешений должна быть определена допустимость размещения 44-х квартирного девятиэтажного дома на спорном участке площадью 1130 кв.м с учетом расчета количества проживающих, определяемого по формуле, приведенной в п. 5.6 СП 42.13330.2011 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*" (далее - СП42.13330.2011), а также требований п. 1 ст. 35 Правил землепользования и застройки города Петрозаводска в границах территории Петрозаводского городского округа, утвержденных решением Петрозаводского городского Совета от 11 марта 2010 г. N 26/38-771 (далее - ПЗЗ г. Петрозаводска). Согласно приводимому авторами жалобы расчету площадь используемого под строительство земельного участка существенно занижена. Полагая, что обязательным при выдаче оспариваемых разрешений является СП 42.13330.2016. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*(далее - СП42.13330.2016), что следует из градостроительного плана спорного участка, обращают внимание на несоответствие проекта и, как следствие, оспариваемых разрешений, его требованиям в части норм инсоляции, расстояний между зданиями, до детской площадки, площадки для сбора твердых бытовых отходов, площадок для отдыха взрослого населения, парковочных мест, а также недостаточности последних и невозможности размещения тротуаров и соблюдения норм озеленения. Полагают, что указанные нарушения влекут отступление от норм пожарной безопасности, а также прав проживающих в строящемся многоквартирном доме.

В дополнительно представленных объяснениях полагают необоснованным вывод суда первой инстанции о пропуске срока на обращение в суд, поскольку о нарушении своих прав административные истцы узнали только в феврале 2020 г., а в последующем были введены ограничения, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции, притом что ими предпринимались меры по защите своих прав, что свидетельствует об уважительности причин пропуска срока на обращение в суд.

Судом первой инстанции оставлены без внимания доводы относительно несоответствия расчета противопожарных рисков требованиям п. 6.11.2 свода правил СП 4.13130.2013 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - СП 4.13130.2013) в части расстояния между местами, предназначенными для стоянки транспортных средств (безотносительно к тому, как они называются в проектной документации - парковочные места или места размещения личного автотранспорта) и стенами дома истцов, которое должно составлять не менее 15 м. Полагают необоснованным вывод суда первой инстанции о допустимости заключений о соответствии проекта требованиям действующего законодательства.

Обращают внимание, чтонесмотря на прекращение определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. (далее - определение от 28 июля 2021 г.) производства по делу N 10OS000-01-2020-000321-42 (N 66а-868/2021) в части требований о признании недействующими решения Петрозаводского городского Совета от 11 июля 2008 г. N XXVI/XX-361 "О внесении изменений в Генеральный план города Петрозаводска" в части включения земельных участков, расположенных в кадастровом квартале 10:01:0140143 в определенную Генеральным планом г. Петрозаводска (далее - ГП г. Петрозаводска),Правилами землепользования г. Петрозаводска и застройки (далее - ПЗЗ г. Петрозаводска)функциональную зону "многоэтажная жилая застройка" и территориальную зону "застройка многоэтажными жилыми домами" (Жм), установленные указанным апелляционным определением обстоятельства свидетельствуют о нарушении указанными нормативными правовыми актами нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, что должно учитываться Администрацией при выдаче оспариваемых разрешений.

В судебном заседании представитель административных истцов Литвиненко Н.А. на доводах жалобы настаивал.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного разбирательства.

Заслушав объяснения представителя административных истцов,изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

АтаманчукН.А. с 18 мая 2005 г., а Еремеева М.И. с 17 апреля 2006 г. являются сособственниками участка 20 и каждой из них в настоящее время принадлежит по 486/1280 долей в праве собственности на него. На указанном участке располагается жилой дом, сособственниками которого также являются административные истцы.

Смежным с участком административных истцов является спорный участок, собственником которого с 27 февраля 2019 г. являлось общество, которое пользовалось им в период с 15 сентября 2018 г. на основании договора аренды сроком действия по 31 августа 2019 г. (то есть менее 1 года).

В соответствии с данными Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) спорный участок относится к категории земель - земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - многоэтажные жилые дома, территориальная зона - Жм. Зона застройки многоэтажными жилыми домами, для многоэтажной застройки, что соответствует карте градостроительного зонирования ПЗЗ г. Петрозаводска.

Согласно ст. 34ПЗЗ г. Петрозаводска в редакции, действовавшей на момент выдачи градостроительного плана спорного участка от 28 декабря 2018 г. N RU10301000-005108 (далее - градостроительный план от 28 декабря 2018 г.), основным видом разрешенного использования участков, расположенных в зоне "Жм. Зона застройки многоэтажными жилыми домами", является многоэтажные жилые дома, определены предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, согласно которым минимальная площадь земельного участка для строительства многоэтажного жилого дома при этажности в 6 надземных этажей и более принимается из расчета 14,5 кв.м на человека, без установления максимальной площади земельного участка, с установлением количества надземных этажей от 5 до 25 этажей и максимальным процентом застройки 30%(таблица, пп. 1-4, 7).

Аналогичные параметры разрешенного строительства, а также установленные п. 5 ст. 34 ПЗЗ г. Петрозаводска минимальные отступы от границ земельного участка (составляющие для зданий жилой застройки с квартирами на первых этажах не менее 6 м от красной линии магистральных улиц, жилых улиц и проездов - не менее 3 м), приведены в градостроительном плане от 28 декабря 2018 г., в чертеже которого определено допустимое место размещения капитального строительства.

Общество 16 января 2019 г. направило заявление о выдаче разрешения на строительство объекта "Многоквартирный жилой дом в границах земельного участка с кадастровым номером 10:01:0140143:3 по ул. Мончегорской, д. 18 в г. Петрозаводске", согласно которому планировалось строительство десятиэтажного многоквартирного жилого дома, приложив к нему документы, перечисленные в ч. 7 ст. 51 ГрК РФ.

По результатам рассмотрения указанного заявления с учетом приложенных документов было выдано разрешение на строительство от 24 января 2019 г. десятиэтажного жилого дома, общей площадью 2795,5 кв.м с общей площадью 45 квартир (1 - 1-комнатная, 12 - 1-комнатных с кухней-нишей, 16 - 2-комнатных, 16 - 3-комнатных с кухней-нишей) 1892,3 кв.м.

В связи с внесением изменений в проектную документацию застройщик 21 марта 2019 г. обратился в Администрацию с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 24 января 2019 г. в части указания количества и характеристик квартир, по результатам рассмотрения которого было выдано разрешение на строительство от 28 марта 2019 г. на строительство 44-квартирного дома (5 - 1-комнатных, 7 - 1-комнатных скухней-нишей, 15 - 2-комнатных, 16 - 3-комнатных с кухней-нишей, 1 - 4-комнатная с кухней-нишей).

Письмом Администрации от 16 июля 2020 г. N 1.1.1-32-4182-Птз-о в удовлетворении заявления Атаманчук Н.А. об отмене оспариваемых разрешений на строительство отказано.

Вступившим в законную силу решением Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 17 августа 2020 г. по делу N 2а-4777/2020 отказано в удовлетворении требований Атаманчук Н.А. о признании незаконными действий Администрации в части отказа в удовлетворении заявления об отмене разрешений на строительство и об обязании издать приказ об отмене оспариваемых разрешений на строительство многоквартирного жилого дома.

Спорный участок обременен залогом кредитных организаций, выдавших кредиты для заключения договоров участия в долевом строительстве многоквартирного дома, первый из которых был зарегистрирован 3 июня 2019 г. На момент рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции многоквартирный дом, построенный на основании оспариваемых разрешений, введен в эксплуатацию.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции счел пропущенным установленный ч. 1 ст. 219 КАС РФ срок на обращение в суд и пришел к выводу об отсутствии оснований для его восстановления. Также суд исходил из того, что Администрацией соблюден порядоквыдачи оспариваемых разрешений.

Судебная коллегия не соглашается с решением в части отказа в иске по мотивам пропуска срока обращения в суд, поскольку с учетом установленного указами Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции ("COVID-19") и от 28 апреля 2020 г. N 294 "О продлении действия мерпо обеспечениюсанитарно-эпидемиологическогоблагополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" режима нерабочих дней, действовавшего вплоть до 14 июня 2020 г. ограничения на перемещение, установленное п. 8.4 распоряжения Главы Республики Карелия от 12 марта 2020 г. N 127-р "О введении с 12 марта 2020 года на территории Республики Карелия режима повышенной готовности для органов управления и сил территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Республики Карелия", основания для восстановления Атаманчук Н.А. пропущенногоею срока имелись.

Вместе с тем, с остальными выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается.

Согласно ч. 1 ст. 51 ГрК РФ (здесь и далее - в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство по общему правилу дает застройщику право осуществлять строительство объекта капитального строительства.

В силу ч. 7 ст. 51 ГрК РФ в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления с приложением следующих документов:

- правоустанавливающие документы на земельный участок (п. 1);

- градостроительный план земельного участка, выданный не ранее чем за три года до дня представления заявления на получение разрешения на строительство (п. 2);

- материалы, содержащиеся в проектной документации: пояснительная записка; схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ публичных сервитутов; архитектурные решения; сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения (технологического присоединения) проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения; проект организации строительства объекта капитального строительства; проект организации работ по сносу объектов капитального строительства, их частей; перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам жилищного фонда при условии, что экспертиза проектной документации указанных объектов не проводилась в соответствии со ст. 49 настоящего Кодекса (пп. "а", "б", "г"-"з" п. 3);

- положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном ч. 12.1 ст. 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 настоящего Кодекса (п. 4);

- копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации (п. 7).

Поскольку п. 10 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ был введен только Федеральным законом от 2 августа 2019 г. N 283-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Администрация с учетом ч. 10 ст. 51 ГрК РФ была не вправе требовать от застройщика предоставления копии договора о развитии территории в случае, если строительство, реконструкцию объектов капитального строительства планируется осуществлять в границах территории, в отношении которой органом местного самоуправления принято решение о комплексном развитии территории.

Согласно ч. 11 ст. 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления:

- в течение семи рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство (п. 1);

- проводит проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (п. 2);

- выдает разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (п. 3).

Исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, определен ч. 13 ст. 51 ГрК РФ и относит к таковым:

- отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 настоящей статьи;

- несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство.

Производя оценку представленных обществом документов, Администрация обоснованно исходила из принципа связанности органов исполнительной власти законом и принципа основанности на законе их деятельности, при принятии решения о выдаче разрешения на строительство либо об отказе в его выдаче, с учетом которого уполномоченный орган должен действовать строго в пределах своих полномочий в соответствии с установленной нормативными правовыми актами процедурой (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2019 г. N 18-КА19-46, от 12 августа 2020 г. N 18-КАД20-10-К4, от 21 октября 2020 г. N 42-КАД20-2-К4 и др.).

Выдача разрешения на строительство включена в перечень типовых услуг, оказываемых, в частности, органами местного самоуправления. Согласно ч. 9 ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" исчерпывающие перечни оснований для приостановления предоставления государственной или муниципальной услуги или отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.

Таким образом, при решении вопроса о выдаче разрешения на строительство Администрации необходимо установитьсоответствие проектной документации:

- во-первых, правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты (последние, в свою очередь, определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства и содержат перечень видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой территориальной зоне (п. 3 ч. 2 ст. 30, ч. 1 ст. 36, ст. 37 ГрК РФ);

- во-вторых, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (чч. 1 и 4 ст. 41 ГрК РФ).

Наконец,устанавливается допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в ч. 13 ст. 51 ГрК РФ.

К ним относятся: отсутствие документов, предусмотренных ч. 7 названной статьи; несоответствие представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Указанный перечень оснований является исчерпывающим. Проверка соответствия ПЗЗ г. Петрозаводска иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, включая ГП г. Петрозаводска, а также проверка последнего на предмет соответствия общеправовому критерию формальной определенности, ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями, вытекающего из принципа равенства всех перед законом и судом, не входит в компетенцию Администрации.

Более того, правоприменительная практика (определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11 декабря 2019 г. N 18-КА19-46, от 12 августа 2020 г. N 18-КАД20-10-К4, от 21 октября 2020 г. N 42-КАД20-2-К4 и др.) исходит из того, что даже несоответствие документов градостроительного зонирования документам территориального планирования (первичность которых по отношению к правилам землепользования и застройки вытекает из ч. 3 ст. 9, чч. 9 и 10 ст. 31, п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ) не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.