Определение Судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 29 июня 2021 года Дело N 33а-940/2021

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе:
председательствующего судьисудей при секретаре

Строчкиной Е.А.Болотовой Л.А. и Шишовой В.Ю., Заболоцкой Г.А.,


рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя административного ответчика Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия Честникова Р.А. на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 11 апреля 2019 года

по административному исковому заявлению Березнева Сергея Юрьевича к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия о признании приказа N<...> от 25 декабря 2017 года о включении нежилого здания в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия незаконным,

заслушав доклад судьи Шишовой В.Ю.

установила:

Березнев С.Ю. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия о признании приказа N<...> от 25 декабря 2017 года о включении нежилого здания в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия, незаконным.

В обоснование требований административный истец указал, что он является собственником нежилого здания - учебного строения, литер А, общей площадью 1567,1 кв.м., этажность 3, кадастровый номер <...>, расположенное по адресу: <...>.

Приказом Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия N<...> от 25 декабря 2017 года, о котором административный истец не знал, находящийся в его собственности объект был включен в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия. 13 июня 2018 года административным истцом был заключен договор купли-продажи указанного нежилого здания, в котором не были отражены требования Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ввиду чего договор купли-продажи является ничтожным.

Действующее законодательство предоставляет административному ответчику срок, в который он обязан принять решение о включении вновь выявленного объекта в реестр либо об отказе во включении в реестр, а также обязан провести государственную экспертизу для разрешения вопросов о наличии у объекта историко-культурной ценности либо их отсутствия. Данные требования в установленный законом срок административным ответчиком исполнены не были, в связи с чем оснований для принятого решения не имеется. Действиями административного ответчика нарушены права административного истца, поскольку он обязан нести бремя исполнения обязанностей владельца объекта, находящегося в перечне вновь выявленных объектов культурного наследия без достаточных тому оснований в течение срока, превышающего предельно установленный законом.

Административный истец просил признать незаконным приказ N<...> от 25 декабря 2017 года Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия о включении в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия объекта литер А, общей площадью 1567,1 кв.м., этажность 3, с кадастровым номером <...>, расположенное по адресу: <...>.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 11 апреля 2019 года административное исковое заявление Березнева С.Ю. удовлетворено.

Признан незаконным приказ Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия N<...> от 25 декабря 2017 года "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия" - объекта литер А, общей площадью 1567,1 кв.м., этажность 3, с кадастровым номером <...>, расположенное по адресу: <...>.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия Честников Р.А. указывает, что решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным.

Приказом Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия от 29 сентября 2017 года N<...> создана комиссия по обследованию объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, расположенных в Ставропольском крае, в числе которых была "Дача Тер-Макарова", с целью установления их историко-культурной ценности.

В период с 29 сентября 2017 года по 08 декабря 2017 года проводилось обследование указанного объекта, по результатам которого был составлен соответствующий акт, которым рекомендовано включить данный объект в перечень. Приказом Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия от 25 декабря 2017 года N<...> объект "Дача Тер-Макарова", начало ХХ века с кадастровым номером <...>, расположенный по адресу: <...>, включен в перечень выявленных объектов культурного наследия. Исключение выявленного объекта из соответствующего Перечня осуществляется только на основании заключения историко-культурной экспертизы.

Признавая приказ незаконным, суд фактически исключает указанный объект из Перечня, в отсутствие соответствующего заключения историко-культурной экспертизы, что является нарушением требований закона.

Копия решения поступила в адрес Управления только 29 января 2021 года, поэтому ранее о существовании судебного акта, в том числе и начальнику Коневой А.В., приступившей к исполнению обязанностей с 23 января 2020 года, известно не было.

Просит восстановить пропущенный процессуальный срок на обжалование решения, решение суда отменить, принять по делу новое решение.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель заинтересованного лица АО "Прасковейское" Саппа Г.П. просит отказать в восстановлении представителю административного ответчика срока для обжалования решения. В возражениях на жалобу, поданных в судебном заседании суда апелляционной инстанции, представитель заинтересованного лица просит оставить решение без изменения, полагая его законным и обоснованным.

Определением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 10 марта 2021 года заявление представителя административного ответчика Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия Честникова Р.А. о восстановлении процессуального срока удовлетворено.

Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия восстановлен пропущенный процессуальный срок для подачи апелляционной жалобы на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 11 апреля 2019 года.

Определение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 10 марта 2021 года оставлено без изменения апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 29 июня 2021 года.

В заседание апелляционной инстанции административный истец Березнев С.Ю. не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен надлежащим образом в соответствии с частями 1 и 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее Кодекс административного судопроизводства РФ), в том числе путем размещения на официальном сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" сведений о судебном заседании.

Административный истец о причинах неявки в судебное заседание не известил, доказательств уважительности причин неявки не предоставил и не просил об отложении дела слушанием.

Руководствуясь постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации N 8212 от 08 апреля 2020 г., в целях противодействия распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID - 19) судебная коллегия полагает возможным проведение судебного заседания в отсутствие не явившегося административного истца.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав представителя административного ответчика Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия Терещенко А.В., действующего по доверенности, поддержавшего доводы и требования апелляционной жалобы в полном объеме, адвоката Маткевича К.В., действующего в защиту интересов административного истца по ордеру, полагавшего решение законным и обоснованным и представителя заинтересованного лица АО "Прасковейское" Саппа Г.П., действующую по доверенности, просившую отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия приходит к выводу о наличии безусловных оснований для отмены вынесенного по делу решения в связи со следующим.

Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства РФ является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.

Частью 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

Административный истец, обращаясь в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным приказа Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия N<...> от 25 декабря 2017 года "О включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия" - объекта литер А, общей площадью 1567,1 кв.м., этажность 3, с кадастровым номером <...>, расположенного по адресу: <...>, указал в качестве административного ответчика Управление по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия и в качестве заинтересованного лица АО "Прасковейское".

Возбуждая производство по административному делу, судья Пятигорского городского суда оставила без внимания тот факт, что оспариваемый приказ Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия является правовым актом нормативного содержания, рассчитан на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, регулирует правоотношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Правоотношения в указанной выше области регулируются специальным Федеральным законом Российской Федерации от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), целью правового регулирования которого является реализация конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 73-ФЗ).

Одним из видов объектов культурного наследия являются памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (абзац второй части 5 этой статьи).

В целях реализации пункта 13 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ Приказом Минкультуры России от 2 июля 2015 года N 1907 "Об утверждении порядка формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, состав сведений, включаемых в данный перечень" определен порядок формирования и ведения перечня выявленных объектов культурного наследия, а также состав сведений, включаемых в него.

Принятие решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр в соответствии с пунктом 12 статьи 9.2 Федерального закона N 73-ФЗ отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Региональные органы охраны объектов культурного наследия, согласно части 1 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ организуют проведение работ по выявлению и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в порядке, установленном Приказом Минкультуры России от 2 июля 2015 года N 1905 "Об утверждении порядка проведения работ по выявлению объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, и государственному учету объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия".

Таким образом, приказ Управления по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия N<...> от 25 декабря 2017 года вынесен во исполнение положений Федерального закона N 73-ФЗ, а также Закона Ставропольского края от 16 марта 2006 года N 14-кз "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Ставропольском крае".

Оспариваемый Березневым С.Ю. приказ, вынесенный органом государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия - Управлением по Ставропольскому краю по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия в соответствии с пунктом 1 статьи 16.1 Федерального закона N 73-ФЗ подлежит оспариванию в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Суд первой инстанции не учел, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 5 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований, согласно пункта 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассматривают в качестве суда первой инстанции Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа.

По данному вопросу сложилась многочисленная судебная практика, например, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2020 года N 2-АПА19-15 О частичной отмене решения Вологодского областного суда от 29 августа 2019 года и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим приказа Комитета по охране объектов культурного наследия Вологодской области от 10 января 2019 года N 1-О "О включении выявленного объекта культурного наследия "Здание городской богадельни и первой городской амбулатории XVIII века" в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения";

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 мая 2019 года N 53-АПА19-12 Об отмене решения Красноярского краевого суда от 17 декабря 2018 года и признании недействующим Приказа службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края от 24 мая 2017 года N 280 "О включении объекта в реестр";

Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 августа 2019 года N 49-АПА19-20 Об отмене решения Верховного Суда Республики Башкортостан от 10 апреля 2019 года и отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими в части постановления Правительства Республики Башкортостан от 09 марта 2017 года N 71 "Об отнесении части объекта культурного наследия регионального значения - достопримечательного места "Земля Урал-Батыра", который расположен на территории Киекбаевского сельсовета (Бурзянский район), к историко-культурным заповедникам" и постановления Правительства Республики Башкортостан от 17 октября 2018 года N 501 "О введении особого режима функционирования объекта культурного наследия федерального значения "Капова пещера с живописью эпохи палеолита";

Кассационное определение Первого кассационного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2020 года N 88а-28989/2020 Об оставлении без изменения решения Саратовского областного суда от 30 января 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2020 года, которыми было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими постановления администрации Саратовской области от 21 июля 1993 года N 201 "О постановке на государственный учет памятников истории и культуры Саратовской области" и решения исполнительного комитета Саратовского областного Совета народных депутатов от 09 февраля 1989 года N 40 "Об утверждении дополнительного перечня памятников истории и культуры Саратовской области, подлежащих государственному учету";

Кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 12 ноября 2020 года N 88А-17027/2020 Об оставлении без изменения решения Красноярского краевого суда от 17 марта 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 июля 2020 года, которыми было отказано в признании недействующими приказов службы по государственной охране объектов культурного наследия Красноярского края от 28 октября 2019 года N 591 "О включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия" и от 30 октября 2019 года N 592 "Об утверждении границ территории выявленного объекта культурного наследия" и т.д.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определениях от 3 июля 2007 года N 623-О-П и от 15 января 2009 года N 144-О-П, решение, принятое с нарушением правил подсудности, не может быть признано правильным, поскольку оно, вопреки части 1 статьи 47 и части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, принимается судом, не уполномоченным в силу закона на рассмотрение данного дела, что является существенным (фундаментальным) нарушением, влияющим на исход дела и искажающим саму суть правосудия.