Определение Судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 22 июня 2021 года Дело N 33а-917/2021

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе:
председательствующего судьисудей при секретаре

Шишовой В.Ю.Болотовой Л.А. и Полупан Г.Ю., Матвиенко В.В.,


рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца Щичко Е.И. и ее представителя Васильевой М.В. на решение Георгиевского городского суда Ставропольского края от 01 февраля 2021 года

по административному исковому заявлению Щичко Елены Ивановны к Георгиевскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, Квитченко М.В. о признании незаконными распоряжения и действий по проведении проверки,

заслушав доклад судьи Шишовой В.Ю.

установила:

Щичко Е.И. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Георгиевскому отделу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, Квитченко М.В. о признании незаконными распоряжения и действий по проведении проверки.

В обоснование требований административный истец указала, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером <...> с назначением "Земли населенных пунктов - земли под домами индивидуальной жилой постройки".

11 февраля 2020 г. должностными лицами Управления Росреестра по Ставропольскому краю выдано распоряжение N <...>о проведении внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства в отношении физического лица Щичко Е.И.

Согласно пункту 6 этого распоряжения проверка проводится на основании мотивированного представления от 11 февраля 2020 г., правовые основания проведения проверки: ст. 71, 71.1, 71.2 Земельного Кодекса РФ, Положение "О государственном земельном надзоре", ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В представлении государственным инспектором г.Георгиевска и Георгиевского района Ставропольского края по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю Квитченко М.В. установлено, что на основании административного обследования и составленного акта административного обследования от 10 февраля 2020 года N <...> необходимо проведение внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства в отношении Щичко Е.И., так как земельный участок используется не по целевому назначению.

20 февраля 2020 г. государственным инспектором г.Георгиевска и Георгиевского района Ставропольского края по использованию и охране земель Управления Росреестра по Ставропольскому краю Квитченко М.В. выдано предписание об устранении нарушений требований земельного законодательства РФ, согласно которому использование земельного участка с кадастровым номером <...>площадью 1000 кв.м с разрешенным использованием "Земли под домами индивидуальной жилой застройки" осуществляется под коммерческую деятельность, то есть не в соответствии с видом разрешенного использования.

Считает, что распоряжение и действия по проведению проверки являются незаконными и нарушают ее права и охраняемые законом интересы, так как административный ответчик незаконно возлагает на нее обязанности и требует исполнения требований, установленных в нарушение законодательства РФ.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Министерства экономического развития РФ от 01 сентября 2014 г. N 540, земельные участки с видом разрешенного использования "Для индивидуального жилищного строительства" используются, в том числе, для выращивания иных декоративных или сельскохозяйственных культур.

Статьей 33 Правил землепользования и застройки Георгиевского городского округа Ставропольского края установлены виды разрешенного использования в зоне Ж-2, а именно: для земельных участков с назначением "Для индивидуального жилищного строительства" установлено целевое использование, в том числе, "выращивание сельскохозяйственных культур", в связи с этим полагает, что довод государственного инспектора Квитченко М.В. о нецелевом использовании земельного участка противоречит законодательству РФ.

В соответствии со статьями 2-5 Федерального закона от 07 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Таким образом, довод государственного инспектора по земельному надзору Квитченко М.В. о нецелевом использовании земельного участка противоречит законодательству РФ. Утверждение в акте проверки о нецелевом использовании административным истцом земельного участка нарушает п.8 Постановления Правительства Российской Федерации от 18 марта 2015 г. N 251 "Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений" и на административного истца незаконно возложены обязанности по исполнению требований, установленных в нарушение и не подтвержденных законодательством РФ.

Административный истец просила признать незаконным распоряжение N<...> от 11 февраля 2020 года о проведении внеплановой выездной проверки заместителя руководителя Управления Росреестра по Ставропольскому краю Рогового С.Н. и признать незаконными действия по проведению проверки в отношении Щичко Е.И.

Решением Георгиевского городского суда Ставропольского края от 4 июня 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Щичко Е.И. отказано в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 10 ноября 2020 года решение Георгиевского городского суда Ставропольского края от 4 июня 2020 года отменено. Материалы административного дела направлены в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела определением Георгиевского городского суда Ставропольского края от 08 декабря 2020 года Управление Росреестра по Ставропольскому краю привлечено к участию в деле в качестве соответчика, а государственный инспектор г.Георгиевска и Георгиевского района Ставропольского края по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю Квитченко М.В. привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Определением Георгиевского городского суда Ставропольского края от 13 января 2021 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен заместитель руководителя Управления Росрееста по Ставропольскому краю Роговой С.Н.

Решением Георгиевского городского суда Ставропольского края от 01 февраля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Щичко Е.И. отказано.

В апелляционной жалобе Щичко Е.И. и ее представитель Васильева М.В. указывают, что решение суда первой инстанции является незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального права.

Административный регламент, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 20 июля 2015 года N 486, на котором суд первой инстанции основывает свое решение, утратил силу. На основании действующего приказа Росреестра от 06 ноября 2019 года N 56420 основанием для проверки является мотивированное представление должностного лица о выявлении признаков нарушений требований законодательства РФ, за которые предусмотрена административная и иная ответственность, а не наличие фактов, которые необходимо дополнительно проверить для установления нарушения. Поэтому считает, что выводы суда об обоснованности вынесенного заместителем руководителя Управления Росреестра по Ставропольскому краю распоряжения для проведения проверки, не основаны на нормах действующего законодательства.

Считает, что суд первой инстанции не в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, так, судом не дана оценка мотивированному представлению от 11 февраля 2020 года, на основании которого распоряжение на проведение проверки не могло быть выдано, как и принято решение о проведении проверки, ввиду отсутствия признаков нарушения требований законодательства РФ, за которые предусмотрена административная или иная ответственность.

В решении суда первой инстанции не указано, что постановление об административном наказании Щичко Е.И. оспорено в суде, отменено с прекращением производства в соответствии с п.1 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ, о чем представлено в материалы дела вступившее в законную силу решение суда от 04 июня 2020 года

Просят решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные Щичко Е.И. требования в полном объеме.

В возражениях на апелляционную жалобу и.о. начальника Георгиевского отдела Управления Росреестра по Ставропольскому краю Григорьев М.Ю. и ведущий специалист-эксперт отдела правового обеспечения Петренко Е.А. просят решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на несостоятельность изложенных в ней доводов.

Административный истец Щичко Е.И., представитель административного ответчика Георгиевского городского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю и заинтересованные лица в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

Административный истец Щичко Е.И. направила в судебную коллегию ходатайство о рассмотрении дела без его участия, остальные участники судебного разбирательства о причинах неявки в судебное заседание не известили, доказательств уважительности причин неявки не предоставили и не просили об отложении дела слушанием.

В соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - Кодекс административного судопроизводства РФ) информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В силу статьей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства РФ неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Принимая во внимание, что стороны по административному делу надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного заседания, руководствуясь постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Совета судей Российской Федерации N 8212 от 08 апреля 2020 г., в целях противодействия распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID - 19), судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся участников судебного разбирательства.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав представителя административного истца Васильеву М.В., действующую по доверенности, поддержавшую доводы и требования поданной апелляционной жалобы в полном объеме, представителя административного ответчика Управления Росреестра по Ставропольскому краю Петренко Е.А., действующую по доверенности, полагавшую решение законным и обоснованным, проверив оспариваемое решение в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Конституционное право на судебную защиту, как следует из статьи 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими ее положениями, в том числе со статьями, закрепляющими право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (статья 47 часть 1), и принцип осуществления судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон (статья 123 часть 3), - это не только право на обращение в суд, но и возможность получения реальной судебной защиты путем восстановления нарушенных прав и свобод, которая должна быть обеспечена государством. Иное не согласуется с универсальным во всех видах судопроизводства требованием эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего критериям справедливости, умаляет и ограничивает право на судебную защиту, в рамках осуществления которого возможно обжалование в суд решений и действий (бездействия) любых государственных органов, включая судебные (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02 февраля 1996 года N 4-П, от 03 февраля 1998 года N 5-П, от 28 мая 1999 года N 9-П, от 11 мая 2005 года N 5-П и др.).

При этом из права каждого на судебную защиту, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора гражданином по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом (Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 ноября 2005 года N 508-О, от 19 июня 2007 года N 389-О-О, от 15 апреля 2008 года N 314-О-О и др.).

Соответственно, суд для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, установленной законодательством для данного вида судопроизводства.

По смыслу статьи 1 Кодекса административного судопроизводства РФ административные споры обусловлены отношениями власти и подчинения, то есть к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В частности, в соответствии со статьей 1 Кодекса административного судопроизводства РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти; связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям.

Статьей 218 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что гражданин может обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагает, что нарушены или оспорены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов или незаконно возложены какие-либо обязанности.

Разрешая возникший между сторонами спор, суд первой инстанции оставил без внимания, что обжалуемые административным истцом распоряжение N<...> от 11 февраля 2020 года о проведении внеплановой выездной проверки заместителя руководителя Управления Росреестра по Ставропольскому краю Рогового С.Н. и действия по проведению проверки являются составной частью предусмотренной законом процедуры проверки при осуществлении государственного земельного надзора, которые не подлежат самостоятельному обжалованию, поскольку оцениваются в совокупности с другими материалами по делу об административном правонарушении.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к числу обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, относятся: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1, пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на указанные в пункте 1 статьи 7 названного Кодекса категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 г. N 540 (далее также - Классификатор видов разрешенного использования).

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Положение о государственном земельном надзоре, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 года N 1, предусматривает, что Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет государственный земельный надзор за соблюдением требований законодательства о недопущении самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе использования земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок; требований законодательства, связанных с выполнением в установленный срок предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений (пункт 2, подпункты "а", "з" пункта 3).

Подпунктом 5 пункта 5 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, а также пунктом 99 Административного регламента осуществления Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора, утвержденного приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 18 июня 2019 года N П/0240 (далее - Административный регламент), закреплено право государственного инспектора по использованию и охране земель выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений земельного законодательства, по форме, утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 декабря 2014 года N 851.

Аналогичные полномочия были закреплены и в ранее действовавшем Административном регламенте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора, утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 июля 2015 года N 486 (пункт 103).