Определение Судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 26 апреля 2021 года Дело N 33а-861/2021

Судья Драничникова И.Н. Дело N 33а-861/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

"26" апреля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Зиновьевой О.Н. и Пелевиной Н.В.,

при секретаре Патемкиной Н.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-1213/2020 (УИД 44RS0026-01-2020-000229-05) по апелляционным жалобам Олейника Владислава Павловича и его представителя Шефера Валентина Александровича на решение Димитровского районного суда г. Костромы от 30 декабря 2020 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований Олейника Владислава Павловича к комитету муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 7 февраля 2020 года.

Заслушав доклад судьи Кулаковой И.А., судебная коллегия

установила:

Олейник В.П. обратился в суд с административным исковым заявлением к комитету муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка от 7 февраля 2020 года N и возложении обязанности вынести решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка с условным номером N по проекту межевания.

Административный иск мотивировал тем, что он является инвалидом I группы, с 23 июня 2009 года состоит в г. Калининграде на учете для улучшения жилищных условий и в силу ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" имеет право на первоочередное получение земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства и садоводства. В 2019 году им была выявлена свободная незастроенная территория между жилыми домами <данные изъяты>, подходящая для его цели. Выявленная им территория отнесена к территориальной зоне "Ж-4", то есть зоне застройки индивидуальными жилыми домами.

После выявления территории он 2 и 12 апреля 2019 года подавал в комитет муниципального имущества и земельных ресурсов администрации городского округа "Город Калининград" заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка в границах указанной выше территории на основании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане, которая была изготовлена за счет его средств.

Письмом от 13 мая 2019 года (в редакции письма от 20 июня 2019 года) административный ответчик отказал ему в утверждении схемы расположения земельного участка и предварительном согласовании предоставления земельного участка, указав, что в границах кадастрового квартала N расположены три многоквартирных дома, в связи с чем в силу пп. 4 п. 3 ст. 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации образование нового земельного участка в данном кадастровом квартале возможно только после утверждения проекта межевания территории.

Постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 13 января 2020 года N был утвержден проект планировки территории с проектом межевания в его составе в границах <данные изъяты> в городе Калининграде. Данное постановление вступило в силу с момента опубликования 17 января 2020 года.

Проект межевания в составе указанного проекта планировки предусмотрел образование между жилыми домами <данные изъяты> земельного участка с условным номером N ориентировочной площадью 1178 кв.м. Этот проектный земельный участок располагается в границах территории, в отношении которой он ранее подавал заявления об утверждении схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

22 января 2020 года он обратился к административному ответчику с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка с условным номером N в соответствии с проектом межевания территории.

Письмом от 7 февраля 2020 года N ему было отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка на основании пп. 17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации в связи с предназначением земельного участка для размещения объекта местного значения - земельного участка, подлежащего резервированию с целью предоставления гражданам, имеющим трех и более детей.

Вместе с тем пп. 17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации допускает отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка и, следовательно, в предварительном согласовании, если с заявлением о предоставлении земельного участка, на котором планируется размещение объекта местного значения, обратилось лицо, не уполномоченное на строительство объекта местного значения.

Ссылаясь на положения земельного и градостроительного законодательства, административный истец полагал, что отказ в предварительном согласовании предоставления ему земельного участка в аренду можно было бы считать законным лишь в том случае, если бы наделение земельными участками граждан, имеющих трех или более детей, относилось к числу вопросов местного значения городского округа или к числу отдельных государственных полномочий, переданных конкретному муниципалитету.

Перечень вопросов местного значения городского округа установлен в п. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", наделение многодетных граждан земельными участками к числу вопросов местного значения городского округа этой нормой не предусмотрено. Данным Законом установлено, что дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации.

Между тем Закон Калининградской области от 7 марта 2006 года N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" не устанавливает дополнительных вопросов местного значения. Закон Калининградской области от 28 декабря 2005 года N 713 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями Калининградской области по социальной поддержке населения" не предусматривает передачу такого полномочия как наделение земельными участками граждан, имеющих трех и более детей. Устав городского округа "Город Калининград" также не предусматривает передачу городскому округу "Город Калининград" такого полномочия, как наделение земельными участками граждан, имеющих трех и более детей.

Следовательно, земельные участки, которые администрация городского округа "Город Калининград" намерена предоставить гражданам, имеющим трех и более детей, не могут считаться объектами местного значения по смыслу п. 20 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Ссылка административного ответчика в оспариваемом ответе на п.17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации является необоснованной.

В Положении о характеристиках планируемого развития территорий, в составе проекта планировки с проектом межевания в его составе в границах <данные изъяты> в городе Калининграде имеется информация о планируемом размещении 32 объектов индивидуальной жилой застройки - индивидуальных жилых домов, предназначенных для предоставления гражданам, имеющим трех или более детей. При этом в указанном Положении отсутствует информация об объектах местного значения, термин "объекты местного значения" в документе не упоминается. Земельные участки, которые планируется предоставить многодетным семьям, никак не могут быть отнесены к объектам местного значения.

Таким образом, документация по планировке вышеуказанной территории не предусматривает размещение объектов местного значения в границах запрошенного им земельного участка с условным номером N

Ссылаясь на положения ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, Олейник В.П. указал, что условные неразмежеванные земли, не поставленные на кадастровый учет, не могут быть объектами резервирования для государственных или муниципальных нужд. По смыслу ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земельных участков для целей, определенных в пункте 2 данной статьи, не является резервированием для государственных и муниципальных нужд. Исходя из того, что в проекте межевания используется термин "резервирование для муниципальных нужд", заказчик проекта межевания в будущем при резервировании планирует реализовать процедуру, предусмотренную пунктом 1 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, то есть зарезервировать земли для муниципальных нужд. Однако в соответствии с п. 1 ст. 70 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осуществляться в случаях, предусмотренных, в том числе ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации, которая не предусматривает такого основания для изъятия земельных участков для муниципальных нужд, как намерение органа местного самоуправления предоставить земельный участок гражданам, имеющим трех и более детей. Следовательно, затребованный им земельный участок не может быть зарезервирован для муниципальных нужд.

По мнению административного истца, в проекте межевания, утвержденном постановлением администрации городского округа "Город Калининград" от 13 января 2020 года N 14, заложена заведомо незаконная и невыполнимая процедура резервирования земельных участков.

Своими действиями административный ответчик препятствует реализации им права на приобретение в аренду без проведения торгов земельного участка для индивидуального жилищного строительства, нарушает его права и гарантии на жилище, землю, государственной поддержки инвалидов.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация городского округа "Город Калининград".

Решением Димитровского районного суда г. Костромы от 28 июля 2020 года в удовлетворении административного иска Олейника В.П. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда от 11 ноября 2020 года решение суда отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении дела в обоснование своих требований Олейник В.П. дополнительно указал, что в соответствии с ч. 4 ст. 41 ГрК РФ видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории. Реализация документов территориального планирования осуществляется путем создания объектов федерального значения на основании документации по планировке территории (п. 3 ч. 1 ст. 26 ГрК РФ). Иных документов, которые могут предусматривать размещение объектов местного значения по <данные изъяты>, где находится территория испрашиваемого им земельного участка, не существует. Согласно основному чертежу проекта планировки территория проектного участка с условным номером N входит в зону планируемого размещения объектов капитального строительства - индивидуальной жилой застройки, блокированной жилой застройки. Размещение в границах земельного участка с условным номером N объектов местного значения графической частью документации по планировке территории не предусмотрено. Генеральный план городского округа "Город Калининград" также не предусматривает размещение в указанных границах объектов местного значения. В силу этих обстоятельств отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на пп. 17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации является незаконным. Ссылаясь на положения ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2009 года N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации", п. 2 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ, административный истец указал, что резервирование и (или) изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков проектом межевания предусматривается только в отношении образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования, а сам факт резервирования земельных участков для муниципальных нужд не позволяет передавать такие земельные участки с целью предоставления их гражданам, имеющим трех и более детей. Проект планировки не может являться основанием для резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Решение о резервировании испрашиваемого земельного участка не принималось, так как земельный участок не поставлен на кадастровый учет. По сути, имеет место предварительное резервирование земельных участков, которое законом не предусмотрено. Кроме того, земельные участки в качестве меры социальной поддержки многодетным гражданам могут предоставляться лишь при условии, что они обеспечены необходимой транспортной и инженерной инфраструктурой, которой испрашиваемый земельный участок не обеспечен.

Решением Димитровского районного суда г. Костромы от 30 декабря 2020 года в удовлетворении административного иска Олейника В.П. отказано.

В апелляционной жалобе Олейник В.П., считая решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить, вынести по делу новое решение об удовлетворении его требований. В обоснование жалобы приводит следующие доводы. Суд, сославшись в решении на ст. 62 КАС РФ, не применил ее надлежащим образом. При проверке законности обжалуемых действий комитета муниципального имущества и земельных ресурсов суд должен был принять решение по существу с учетом аргументов, которыми руководствовался орган местного самоуправления, вынесший оспариваемое решение, иные обстоятельства не могли учитываться судом. В обжалуемом отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка административный ответчик в качестве причины отказа сослался на требования пп.17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, при этом ни в отказе, ни в отзыве на административное исковое заявление не привел обоснование отказа, то есть, проигнорировал требования ст. 62 КАС РФ и не стал доказывать, каким образом решение об отказе основано на положениях пп.17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации.

Суд допустил нарушение процессуальных прав, заключающееся в том, что приобщив к материалам дела его (Олейника В.П.) ходатайство об истребовании доказательств, не принял надлежащих действий по истребованию доказательств, имеющих существенное значение для дела. Формально совершив процессуальные действия, суд не принял действий по извещению административного ответчика о времени судебного заседания, направил судебное извещение по несуществующему электронному адресу административного ответчика.

Процессуальным нарушением является то обстоятельство, что в судебном заседании 16 декабря 2020 года не велось аудиопротоколирование, о чем сделана запись в протоколе судебного заседания, в судебном заседании 30 декабря 2020 года суд при исследовании материалов дела не исследовал диск с аудиопротоколом. Это нарушение является безусловным основанием для отмены решения суда.

В основу решения суд положил то обстоятельство, что проект межевания в составе проекта планировки в границах <данные изъяты> в городе Калининграде, а именно текстовая и графическая части основной части проекта межевания предусматривают, что проектный земельный участок с условным номером N предназначен для резервирования для муниципальных нужд с целью предоставления многодетным гражданам. Вместе с тем положения рассматриваемых проекта планировки и проекта межевания не давали основания для применения пп.17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации. По смыслу пп.4 п. 6 ст. 43 ГрК РФ во взаимосвязи с пп.2 п. 5 ст. 43 ГрК РФ текстовая и графическая части проекта могут предусматривать, что проектные земельные участки предназначены к резервированию для муниципальных нужд. Однако указанные нормы устанавливают условия, при которых проект межевания может предусматривать резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Таким являются земельные участки, которые будут отнесены к территориям общего пользования или имуществу общего пользования. Резервирование для государственных и муниципальных нужд земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, ГрК РФ не предусмотрено. Эти доводы он приводил в суде, но суд им оценки не дал, чем допустил неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Суд не выяснил и не указал, является ли проект межевания, содержащий указание о последующем резервировании земельных участков для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, в целях индивидуального жилищного строительства, достаточным основанием для отказа инвалиду, поставленному на учет малоимущих граждан, нуждающемуся в жилых помещениях, в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Нарушения норм процессуального права обусловили неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для надлежащего рассмотрения дела, неприменение подлежащих применению норм материального права, несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В дополнительной апелляционной жалобе Олейник В.П. указывает, что суд первой инстанции, отразив в решении, что у административного ответчика не было оснований для удовлетворения заявления административного истца и согласования предоставления земельного участка вразрез с положениями планировки территории, вопреки пункту 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" осуществил проверку целесообразности оспариваемого решения. При вынесении решения суд не применил закон, подлежащий применению, а именно п. 6 ч. 1 ст. 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп.6 п. 1 ст. 3 Устава городского округа "Город Калининград" во взаимосвязи со ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов".

Суд при вынесении решения руководствовался Административным регламентом, на основании которого был вынесен обжалуемый отказ, однако этот Регламент не распространяется на правоотношения между администрацией городского округа "Город Калининград" и гражданами, имеющими право на первоочередное или внеочередное предоставление земельного участка для индивидуального жилищного строительства, в связи с чем вывод суда о правомерности отказа не основан на нормах действующего законодательства. Кроме того, административный ответчик не доказал, что испрашиваемый участок предназначен для размещения объектов местного значения, а суд не исследовал вопрос, попадает ли запрошенная им (Олейником В.П.) территория по <данные изъяты> в границы зоны планируемого размещения объекта местного значения. При этом земельные участки по ул. Неманская не образованы, в связи с чем их резервирование не может быть осуществлено.

Ссылаясь на положения абз.2 п. 2 ст. 27, пп.13 п.5 ст. 27, п. 6 ст. 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, п. 2 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ, указывает, что размещение объектов капитального строительства согласно проекту межевания, то есть объектов местного значения, под которыми орган местного самоуправления подразумевает и заблаговременно предусмотрел в проекте межевания в составе проекта планировки исключительно для строительства индивидуальных жилых домов для граждан, имеющих трех и более детей, нельзя отнести к разряду объекта, для которого отсутствует другой вариант его размещения.

В апелляционной жалобе представитель Олейника В.П. - Шефер В.А. просит отменить решение суда и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Указывает, что определяющее значение для правильного рассмотрения дела по существу имеет вопрос о том, является ли проектный земельный участок, который согласно проекту межевания предназначен для резервирования для муниципальных нужд с целью предоставления многодетным гражданам, объектом местного значения по смыслу п. 20 ст. 1 ГрК РФ в связи с тем, что исходя из норм действующего федерального и регионального законодательства, наделение многодетных граждан земельными участками бесплатно не относится ни к вопросам местного значения, ни к отдельным государственным полномочиям в области социальной поддержки населения, переданным городскому округу "Город Калининград". Тот факт, что в компетенцию органов местного самоуправления входит предоставление земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, не означает, что земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в неразграниченной государственной собственности, выступают объектами местного значения. Наличие у земельных участков статуса объектов местного значения целиком зависит от того, соотносимы ли цели, с которыми предоставляются такие земельные участки, с вопросами местного значения, перечень которых для городских органов установлен нормативными правовыми актами федерального и регионального уровня.

Считает, что существенным условием правомерности резервирования земельного участка для муниципальных нужд является его нахождение в границах зоны планируемого размещения объектов местного значения, установленной документацией по планировке территории или документом территориального планирования. Для проверки наличия или отсутствия данного условия суд должен был изучить материалы графической и текстовой частей проекта планировки с проектом межевания, который утвержден на территорию, в границах которой расположен земельный участок с условным кадастровым номером 39:15:130804:ЗУ12 по проекту межевания. Документацией по планировке территории с условным кадастровым номером N, утвержденной на территорию, в границах которой расположен земельный участок по <данные изъяты>, зоны планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения не предусмотрены. Генеральный план городского округа "Город Калининград", являющийся документом территориального планирования, размещение каких-либо объектов местного значения по <данные изъяты> также не предусматривает. Из этого следует, что земельный участок по <данные изъяты> не является объектом местного значения и не входит в какие-либо зоны планируемого размещения объектов местного значения, в связи с чем данный земельный участок не мог быть зарезервирован для муниципальных нужд. Такого мнения придерживался представитель администрации городского округа "Город Калининград" Руденко Е.В. при рассмотрении Ленинградским районным судом г. Калининграда административного дела N 2а-3677/2020 по иску Олейника В.П. об оспаривании постановления администрации городского округа "Город Калининград" от 13 января 2020 года N 14. Таким образом, испрашиваемый земельный участок не может выступать объектом местного значения, в связи с чем отказ в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на пп.17 ст. 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации является незаконным.

Полагает, что фактически суд признал, что проект межевания не предусматривает размещение каких-либо объектов местного значения, в том числе по месту нахождения испрашиваемого земельного участка. В нарушение п. 3 ч. 4 ст. 180 КАС РФ суд не дал оценки основным доводам административного истца о незаконности обжалуемого отказа, изложенным в административном исковом заявлении и в дополнительных письменных пояснениях. Решение ни по форме, ни по содержанию не соответствует критериям законности и обоснованности.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены. На основании ч. 6 ст. 226, ст. 307 КАС РФ судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

В соответствии со ст. 46 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.