Определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САМАРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 июля 2021 года Дело N 33а-7930/2021

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего - Хлыстовой Е.В.,

судей - Лазаревой М.А., Неугодникова В.Н.,

при секретаре - Зенкевиче В.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Гординой Я.С. на решение Ленинского районного суда г. Самара от 01 апреля 2021 г. по административному делу N 2а-1124/2021 по административному иску Гординой Я.С. к Департаменту управления имуществом г.о. Самара об оспаривании решения,

заслушав доклад по делу судьи Самарского областного суда Хлыстовой Е.В., выслушав представителя административного истца Гординой Я.С. Хайрулловой О.Н., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Гордина Я.С. обратилась в Ленинский районный суд г. Самары с заявлением об оспаривании решения Департамента управления имуществом г.о. Самара. В обоснование заявления указывает, что 08.09.2020 г. она обратилась к Главе городского округа Самара с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов, по адресу: <адрес>. 20.11.2020 г. распоряжением Департамента управления имуществом г.о. Самара N 628 ей в предварительном согласовании предоставления в собственность бесплатно земельного участка площадью 359 м2, поскольку земельный участок находится в общественно-деловой территориальной зоне для размещения объектов общественно-транспортного назначения (Ц-4т) по карте правового зонирования действующих Правил застройки и землепользования в г. Самаре, часть земельного участка расположена в границах красных линий, предоставление земельного участка на заявленном виде прав не допускается. Департамент управления имуществом г.о. Самара указывает, что гражданин РФ вправе приобрести бесплатно в собственность земельный участок, который находится в его фактическом пользовании, если на таком земельном участке расположен жилой дом, право собственности на который возникло у гражданина до дня введения в действие ЗК РФ либо после дня введения его в действие, при условии, что право собственности на жилой дом перешло к гражданину в порядке наследования и право собственности наследодателя на жилой дом возникло до дня введения в действие ЗК РФ. Правоустанавливающим документом является договор купли-продажи от 15.12.2018 г. Она обратилась в Администрацию Октябрьского района г.о. Самара с заявлением о подтверждении создания на испрашиваемом земельном участке жилого дома до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР". Комиссия по подтверждению создания на земельном участке жилого дома до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР" подтвердила факт создания жилого дома по адресу: <адрес>, до вступления в силу Закона СССР "О собственности в СССР" и фактическое пользование ею земельным участком.

На основании изложенного просила суд признать незаконным распоряжение Департамента управления имуществом г.о. Самара N 628 от 20.11.2020 г., обязать Департамент управления имуществом г.о. Самара образовать земельный участок, расположенный по адресу: <адрес> площадью 359 кв.м. на территории кадастрового квартала N; обязать Департамент управления имуществом г.о. Самара в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав административного истца и предоставить бесплатно в собственность земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов, расположенный по адресу: <адрес>.

Решением Ленинского районного суда г. Самара от 01 апреля 2021 г. административное исковое заявление Гординой Я.С. удовлетворено. Признано не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Гординой Я.С. распоряжение Департамента управления имуществом г.о. Самара от 20.11.2020 г. N 628. Суд обязал Департамент управления имуществом г.о. Самара в течение 30 дней после вступления судебного решения в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав заявительницы, приняв решение по её заявлению от 2.09.2020 г. N СП-9/3487 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, а также сообщить об исполнении решения в тот же срок в Ленинский районный суд г. Самары (Т.2, л.д. 19-28).

В апелляционной жалобе Гордина Я.С. просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме (Т.2, л.д. 35-44).

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца Хайруллова О.Н. доводы апелляционной жалобы поддержала.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителя административного истца, проверив законность и обоснованность судебного решения в соответствии с пунктом 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Реализуя указанные конституционные предписания, статья 218 КАС РФ предоставляет гражданину, организации, иным лицам право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов и соблюдения сроков обращения в суд, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган, организации, лицо, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, принявшие оспариваемые постановления либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Судом первой инстанции установлено, что административному истцу с 20.12.2018 г. принадлежит на праве собственности жилой дом 1928 г. постройки площадью 69,9 м2 по адресу: <адрес>, кадастровый N (Т.1, л.д. 132-134).

2.09.2020 г. истица обратилась в Департамент градостроительства г.о. Самара с заявлением N СП-9/3487 о предварительном согласовании предоставления земельного участка, занимаемого указанным домом в собственность без проведения торгов бесплатно (Т.1, л.д. 169-170). 08.09.2020 г. заявление истицы передано на рассмотрение ответчику под номером 15-01-22/9478.

Распоряжением от 20.11.2020 г. N 628 Департамент управления имуществом г.о. Самара отказал истице в предварительном согласовании предоставления в собственность испрашиваемого земельного участка на основании пп.1,2 п.8 ст.39.15 ЗК РФ, со ссылкой п.4, 6 ст.11.9, пп.3 п.16 ст.11.10 ЗК РФ и на п.6, 19 ст.39.16, п.12 ст.85 ЗК РФ - схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена, поскольку разработана с нарушением установленных требований к образованию земельных участков, а именно испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне для размещения объектов общественно-транспортного назначения (зона Ц-4т) по карте правового зонирования действующих правил застройки и землепользования в г. Самаре, кроме того, земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка (Т.1, л.д. 125-126).

Суд первой инстанции, частично удовлетворяя административные исковые требования Гординой Я.С., признал не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Гординой Я.С. распоряжение Департамента управления имуществом г.о. Самара от 20.11.2020 г. N 628, с чем судебная коллегия соглашается по следующим основаниям.

В соответствии с п.4, 9 ст.11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом. Подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в форме электронного документа. В случае, если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, подготовка данной схемы может осуществляться по выбору указанного гражданина в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе.

Согласно п.12 ст.11.10 ЗК РФ форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства экономического развития РФ от 27.11.2014 г. N 762 утверждены форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе и требования к подготовке схемы расположения земельного участка.

Согласно п.13 ст.11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками.

В соответствии с п.1 ст.39.15 ЗК РФ, в случае, если испрашиваемый земельный участок предстоит образовать в соответствии со схемой расположения земельного участка, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на утверждение схемы его расположения. В этом случае обязательным приложением к решению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, направленному заявителю, является схема расположения земельного участка.

Таким образом, при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если земельный участок предстоит образовать и не утверждён проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок, предварительного утверждения схемы расположения земельного участка не требуется. Заявитель обязан осуществить подготовку такой схемы и приложить её к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка. При одобрении заявления уполномоченный орган одновременно принимает решение о предварительном согласовании земельного участка и утверждении схемы его расположения.

Схема расположения испрашиваемого истицей земельного участка, как усматривается из материалов дела, была ранее подготовлена, но не утверждена (Т.1, л.д. 179-180).

Соответственно, подача истицей ответчику заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка представляла собой реализацию второго этапа вышеописанной процедуры.

В соответствии со ст.39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции. Согласно п.10 ст.3 ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов РФ, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.

В соответствии с постановлением Администрации г.о. Самара от 11.01.2017 г. N 1 "О разграничении полномочий в сфере градостроительной деятельности и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе Самара", руководитель Департамента градостроительства наделён полномочиями по приёму заявлений граждан и юридических лиц в адрес Главы Администрации г.о. Самара о предоставлении земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в г.о. Самара (во всех случаях, пп.1 п.1 указанного постановления). Руководитель Департамента управления имуществом г.о. Самара наделён полномочиями по принятию решений о предварительном согласовании предоставления земельного участка или решений об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направления принятого решения заявителю, утверждения схем расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории или отказа в её утверждении в случаях, предусмотренных ст.39.20 ЗК РФ (пп.3 п.2 указанного постановления).

Следовательно, ответчик был компетентен рассмотреть заявление истицы о предварительном согласовании предоставления земельного участка и принять решение по существу заявления.

В соответствии с пп.1 п.8 ст.39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, если схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в п.16 ст.11.10 ЗК РФ.

Согласно пп.3 п.16 ст.11.10 ЗК РФ основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст.11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам.

Согласно п.4, 6 ст.11.9 ЗК РФ не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости. Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные федеральными законами.

Испрашиваемый истцом земельный участок расположены в территориальной зоне для размещения объектов общественно-транспортного назначения (зона Ц-4т) в соответствии с картой правового (градостроительного) зонирования, являющейся частью Правил застройки и землепользования в г. Самаре, утверждённых постановлением Самарской городской думы от 26.04.2001 г. N 61.

Согласно п.13.3 ст.13 Правил застройки и землепользования в городе Самаре в действующей редакции, п.4 ст.30 Правил застройки и землепользования в городе Самаре в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого решения, в территориальной зоне Ц-4т размещение жилых домов не является разрешённым видом использования земельных участков.

Согласно п.4 ст.85 ЗК РФ разрешается продолжать использование земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, не соответствующих установленному градостроительному регламенту, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. По смыслу данной правовой нормы в её связи с п.3 ст.85 ЗК РФ, речь идет об использовании, начавшемся до установления градостроительных регламентов.

Поскольку использование земельного участка, занятого жилым домом по адресу: <адрес>, началось в 1928 г., а последний из имеющихся пристроев к дому возведён в 1976 г. (Т.1, л.д. 173-175), несоответствие такого использования градостроительному регламенту не может служить препятствием в предоставлении земельного участка.

Ответчик указывает, что часть испрашиваемого земельного участка согласно выписке из единой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (Т.1, л.д. 164-165) расположена в пределах красных линий, подразумевая тем самым, что она находится в пределах территорий общего пользования, приватизация которых не допускается в силу п.12 ст.85 ЗК РФ. На это же указывает и отсылка к пп.2 п.4 ст.36 ГрК РФ в выписке из единой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.

Однако расположение территории пределах красных линий не тождественно отнесению её к территориям общего пользования.

Как следует из выписки из единой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, проект планировки и проект межевания территории на территорию, где расположен испрашиваемый земельный участок, не разрабатывались, разрешение на подготовку документации по планировке территории и проекта межевания территории не выдавалось.

До введения в действие ГрК РФ 2004 г. действовала Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ, утверждённая постановлением Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 6.04.1998 г. N 18-30.

Согласно п.3.8 и 4.1 названной Инструкции красные и другие линии градостроительного регулирования подлежали обязательному отражению и учёту в генеральных планах, совмещенных с проектами планировки территории.

Согласно п.4.3 Инструкции в отдельных случаях красные линии могут устанавливаться до разработки градостроительной документации, закрепляя исторически сложившуюся систему улично-дорожной сети застроенных и озелененных территорий. В этом случае чертёж и акт установления (изменения) красных линий сопровождаются указанием на необходимость последующей детальной разработки.

Согласно правовой позиции Верховного суда РФ отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер, и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть сами по себе не могут служить препятствием осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий (определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ от 20.02.2019 г. N 46-АПГ18-48).

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в определении от 25.02.2016 г. N 242-О, недопустимо произвольное установление красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий.

На испрашиваемом земельном участке расположен жилой дом, возведённый в 1928 г., свободный доступ на земельный участок отсутствует.

Следовательно, красные линии на испрашиваемом земельном участке либо проведены без установленных градостроительными нормами оснований, либо определяют границы не существующих, а лишь планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования. Однако и в последнем случае запрета на приватизацию земельного участка собственником расположенного на нём объекта недвижимости не имеется, поскольку решение о резервировании земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии со ст.70.1 ЗК РФ не принималось.

Выписка из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности г.о. Самара не содержит сведений об ограничении оборотоспособности земельного участка.

Соответственно, у ответчика не имелось оснований для вывода о том, что земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Решение суда первой инстанции в части признания не соответствующим закону и нарушающим законные интересы Гординой Я.С. распоряжение Департамента управления имуществом г.о. Самара от 20.11.2020 г. N 628 фактически не оспаривалось по существу сторонами.

Довод апелляционной жалобы Гординой Я.С. о том, что судом первой инстанции не рассмотрены ее требования обязать Департамент управления имуществом г.о. Самара образовать земельный участок, расположенный по адресу: <адрес> площадью 359 кв.м. на территории кадастрового квартала N; обязать Департамент управления имуществом г.о. Самара в месячный срок со дня вступления решения суда в законную силу устранить в полном объеме допущенное нарушение прав административного истца и предоставить бесплатно в собственность земельный участок, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов, расположенный по адресу: <адрес>, чем нарушены права истца судебной коллегией отклоняются по следующим основаниям.

Так, согласно пункту 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Вместе с тем, суд не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, так как иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции (ст. ст. 10, 11 и 118 Конституции Российской Федерации). Принимая решение о возложении обязанности принять решение по конкретному вопросу, суд не вправе предрешать какое решение должно быть принято органом местного самоуправления при реализации его полномочий, о чем указано в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2020 N 18-КАД20-17-К4.