Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики

 
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 02 марта 2022 года Дело N 33а-751/2022

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе:

председательствующего Евлогиевой Т.Н.,

судей Кудряшовой Р.Г. и Фоминой Н.Э.,

при секретаре судебного заседания Филиппове К.С.,

с участием прокурора Овчинниковой Н.А.,

представителя административных истцов ИП Никитина И.Н. и Никитина Н.И. Яковлева Е.А.,

представителей административного ответчика администрации Моргаушского района Чувашской Республики Тимофеевой О.В. и Петровой М.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики административное дело по административному исковому заявлению Никитина Николая Ивановича и индивидуального предпринимателя Никитина Ивана Николаевича к администрации Моргаушского района Чувашской Республики о признании нормативного правового акта недействующим в части, поступившее по апелляционной жалобе администрации Моргаушского района Чувашской Республики на решение Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года,

Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия

установила:

Постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики N 114 от 16.02.2018 утвержден Порядок организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики (далее Порядок).

Пунктом 1 Порядка предусмотрено, что в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации Моргаушского района от 13 апреля 2017 года N 287 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов" администрация Моргаушского района Чувашской Республики проводит отбор хозяйствующих субъектов для организации деятельности в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Пунктом 2 Порядка определено, что отбор хозяйствующих субъектов осуществляется путем проведения открытого аукциона, предметом которого является право на размещение нестационарного торгового объекта в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Никитин Н.И. и индивидуальный предприниматель Никитин И.Н. в лице своего представителя Яковлева Е.А. обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации Моргаушского района Чувашской Республики о признании пункта 1 постановления от 16 февраля 2018 N 114 "О порядке организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" в части утверждения пунктов 1 и 2 Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики, являющимся приложением N 1 к постановлению; о признании пунктов 1 и 2 данного Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики - Приложения N 1 к постановлению администрации Моргаушского района от 16 февраля 2018 года N 114 в части распространения действия п. 2 Порядка на все, в том числе на ранее, до 01.03.2015, предоставленные земельные участки (места размещения) недействующими.

Административные исковые требования мотивировали тем, что на основании договора о совместной деятельности административные истцы ведут общую хозяйственную деятельность, в том числе, с использованием торгового объекта с кадастровым номером 21:<данные изъяты>:683, введенного в эксплуатацию постановлением администрации Моргаушского района N 675 от 28.12.2005, который расположен на ранее предоставленном администрацией земельном участке с кадастровым номером 21:<данные изъяты>:37. Решениями арбитражных судов, постановленных по делу N А79-3884/2019, установлено, что данный торговый объект является нестационарным (НТО). Место размещения НТО на земельном участке с кадастровым номером 21:<данные изъяты>:37 было указано на Схеме НТО 2017 года. ИП Никитин И.Н. обратился в администрацию Моргаушского района Чувашской Республики с заявлением о заключении договора на размещение НТО без проведения торгов, на что ответом N 46 от 14.05.2021 администрация ответила ему отказом. Отказ администрации мотивирован указанным постановлением администрации N 114 от 16.02.2018 о порядке проведения аукционов и утвержденный этим постановлением Порядок. Этим постановлением от 16.02.2018 N 114 утвержден Порядок, в соответствии с пунктом 2 которого отбор хозяйствующих субъектов для последующего предоставления места размещения (заключения договора на размещение) предусмотрен исключительно только посредством организации и проведения аукциона.

Административные истцы считают постановление N 114 от 16.02.2018 и утвержденный им Порядок в части распространения данного Порядка на объекты, указанные в ч. 6 ст. 10 Федерального закона N 381-ФЗ, нарушающим их права, их право на продолжение легитимного существования торгового объекта в том же месте размещения.

Обосновывая административные исковые требования административные истцы указывают, что федеральными и региональными законами прямо предусмотрены возможности заключения договоров на размещение НТО как по результатам торгов, так и без их проведения. В ст. ст. 2, 5, 10, 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые противоречат Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, ФЗ "О защите конкуренции". Аналогичное положение предусмотрено ст. 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

На основании вступившего в законную силу решения Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 24 сентября 2021 года по делу N 2а-435/2021 постановлением администрации Моргаушского района Чувашской Республики N 1222 от 08.11.2021 в схему НТО 2018 года включено место размещения НТО ИП Никитина И.Н. Таким образом, постановление администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 20.02.2018 N 124 об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики содержит место размещения НТО ИП Никитина И.Н., ранее размещенного на земельном участке с кадастровым номером 21:<данные изъяты>:37. Наличие информации об НТО в схеме размещения НТО, утвержденной в установленном порядке, является достаточным основанием для размещения такого НТО на земельном участке, находящемся в публичной собственности. Обжалуемые административными истцами нормативные правовые акты в оспариваемой части противоречат также положениям Конституции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 25.12.2008 N 273-Фз "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", вводя необоснованные и не предусмотренные для объектов, ранее предоставленных по договорам аренды до 01.03.2015, ограничения в виде необходимости испрашивания разрешений, заключения договора на место размещения ранее занятого и эксплуатирующегося НТО исключительно по результатам торгов, тогда как для таких объектов законом сделано исключение в отношении таких объектов, для продления договорных отношений проведение аукционов для заключения договора на размещение НТО не требуется.

Административные истцы Никитин Н.И. и ИП Никитин И.Н., надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда первой инстанции не явились, обеспечили явку своего представителя.

Представитель административных истцов Яковлев Е.А. в судебном заседании административные исковые поддержал.

Административный ответчик администрация Моргаушского района Чувашской Республики, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание явку своего представителя не обеспечил.

Прокурор Читнаева О.Ю. полагала, что административные исковые требования ИП Никитина И.Н. подлежат удовлетворению, а в удовлетворении требования Никитина Н.И. необходимо отказать.

Решением Моргаушского районного суда Чувашской Республики от 30 ноября 2021 года постановлено:

"Административные исковые требования индивидуального предпринимателя Никитина И.Н. удовлетворить.

Признать не действующим со дня вступления в силу настоящего решения суда:

- пункт 1 постановления администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16.02.2018 N 114 "О порядке организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" в части утверждения пунктов 1, 2 Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики;

- пункт 1 указанного "Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" (приложение N 1 к постановлению администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16.02.2018 N 114),

- пункт 2 указанного "Порядка организации и проведения аукциона на право размещения нестационарных торговых объектов на территории Моргаушского района Чувашской Республики" (приложение N 1 к постановлению администрации Моргаушского района Чувашской Республики от 16.02.2018 N 114), в части распространения его действия на место размещения нестационарного торгового объекта - торгового павильона, расположенного на земельном участке площадью 109 кв.м, по адресу: <адрес> кадастровый номер 21:<данные изъяты>:37.

Сообщение о принятом решении суда подлежит размещению на официальном сайте администрации Моргаушского района Чувашской Республики в информационно-телекоммуникационной сети интернет http://www.morgau.cap.ru и опубликованию в периодическом печатном издании "Вестник Моргаушского района.

В удовлетворении требований Никитина Н.И. отказать.".

С указанным решением не согласился административный ответчик администрация Моргаушского района Чувашской Республики, на решение суда им подана апелляционная жалоба.

В обоснование жалобы указано, что в обжалуемом решении суд ссылается на постановление администрации района от 13.04.2017 N 287, которым была первоначально утверждена Схема размещения НТО, постановление содержало место размещения НТО- <адрес> кадастровый номе 21:<данные изъяты>:37, тип торгового объекта- павильон, площадь земельного участка - 109 кв.м., срок осуществления торговой деятельности- круглогодично, специализация- непродовольственные товары. Являясь нормативным правовым актом, его действие не могло содержать указание на какое-либо конкретное НТО, в том числе и на ранее размещенный объект административных истцов, а содержало лишь указание на место предполагаемого размещения НТО, на котором в дальнейшем размещаться могли любые НТО с соблюдением установленного порядка для их размещения. В связи с чем утверждение суда о том, что постановление от 13.04.2017 N 287 не было официально опубликовано, однако фактически применялось, не говорит о том, что оно применялось именно к административным истцам, хотя и содержало место размещения, на котором ранее находилось НТО административных истцов по договору аренды, заключенному по результатам торгов, срок действия которого истек в апреле 2018 года. Какие-либо данные административных истцов и их конкретного НТО в Схеме не имелось, так как постановление об утверждении Схемы 2017 года, имея нормативный характер, является актом общего действия, адресованным неопределенному кругу лиц. Основываясь только на доводах истца без надлежащей правовой оценки суд сделал вывод о том, что ИП Никитин И.Н. является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом от 16 февраля 2018 года N 114, и согласно ч. 1 ст. 1 ст. 208 КАС РФ имеет право на его оспаривание. Обжалуемый нормативный правовой акт регулирует и устанавливает порядок организации и проведения торгов в форме аукциона на право размещения НТО на территории Моргаушского района Чувашской Республики. Предметом регулирования данного постановления является процедура отбора хозяйствующих субъектов для организации деятельности в местах, определенных схемой размещения НТО путем проведения торгов в форме открытого аукциона. Данный акт не устанавливает порядок и условия размещения НТО на территории Моргаушского района Чувашской Республики, который вправе предусматривать случаи, когда заключается договор без торгов, а когда путем их проведения. Такие порядок и условия размещения НТО устанавливаются Законом Чувашской Республики от 13 июля 2010 года N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в ст. 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках". Оспариваемое постановление распространяется на правоотношения, возникающие при проведении торгов в целях размещения НТО хозяйствующих субъектов, изъявивших свое желание участвовать на указанных торгах, и применяется в случае принятия уполномоченным органом решения о проведении торгов на право размещения НТО и регулирует только порядок отбора хозяйствующих субъектов для организации деятельности в местах, определенных схемой размещения НТО путем проведения торгов в форме аукциона. Обжалуемые п. 1 и 2 постановления согласуются с ч. 5 ст. 5 Закона Чувашской Республики N 39, из которой следует, что форма и порядок проведения торгов устанавливаются муниципальными правовыми актами.

Положение о праве на продолжение существования нестационарного торгового объекта в месте, предоставленном до 1 марта 2015 года, которое, по мнению административных истцов, должно содержать оспариваемые ими пункты нормативного акта, не должно содержаться в данном оспариваемом нормативном правовом акте, регулирующем процедуру проведения торгов, поскольку в данном случае в положении о сохранении места, предоставленного до 1 марта 2015 года, подразумевается о заключении договора на размещение НТО без проведения торгов. Это иной самостоятельный порядок размещения НТО, регулирующийся иным муниципальным правовым актов, устанавливающим порядок заключения принятия решения о заключении договора без проведения торгов и порядок заключения такого договора.

Из положений ст. 5 вышеуказанного Закона Чувашской Республики N 39 следует, что договор на размещение НТО заключается путем проведения торгов либо без проведения торгов только после принятия уполномоченным органом соответствующего решения о проведении торгов либо заключении договора без проведения торгов. От данного решения зависит, какой из утвержденных муниципальными нормативными правовыми актами порядков будет применяться по отношению к месту размещения НТО, включенному в Схему размещения НТО, порядок проведения аукциона или порядок заключения договора без проведения торгов. В случае принятия решения о проведении торгов в отношении уже конкретных мест размещения начинается процедура организации и проведения аукциона в соответствии с оспариваемым порядком.

Оспариваемый же нормативный правовой акт к административным истцам не применялся, административные истцы не являются субъектами отношений, участниками правоотношений, регулируемых оспариваемым муниципальным нормативным правовым актом. В связи с чем являются неверными выводы суда о том, что по смыслу названных в оспариваемом постановлении норм, возможность заключения договора на право размещения НТО возникает после прохождения конкретных процедур, так как порядок условия размещения НТО данным актом не регулируется. Неверным является и вывод суда о том, что из содержания п. 1 и 2 оспариваемого Порядка с учетом буквального значения содержащихся в нем слов и выражений и применительно к указанным выше нормам федерального законодательства, иным нормам регионального законодательства суд усматривает правовую неопределенность. Порядок заключения договора без проведения торгов является предметом регулирования иного муниципального нормативного правового акта. Кроме того, указанный вывод противоречит ст. 5 Закона Чувашской Республики N 39, так как из ч. 4 данной статьи следует, что договор на размещение НТО без проведения торгов заключается в случаях, установленных ч. 7 настоящего Закона. Из содержания ч. 7 ст. 5 Закона Чувашской Республики N 39 следует, что перечень случаев заключения договоров в местах, определенных схемой размещения НТО без проведения торгов такого случая, как размещение на новый срок НТО, установленного до 1 марта 2015 года, не содержит. Согласно установленному ч. 7 ст. 5 Закона Чувашской Республики N 39 перечню проведения торгов договор заключается в том числе, в случае размещения на новый срок нестационарного торгового объекта, размещенного в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполняющим свои обязательства по действующему договору аренды земельного участка, заключенному до 1 марта 2015 года и предусматривающему размещение НТО. То есть данное размещение не является безусловным должно быть по действующему договору аренды, по которому хозяйствующий субъект надлежащим образом исполняет свои обязательства. При этом необходимо, чтобы ранее уже НТО был размещен в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов. Однако данные нормы не являются предметом регулирования оспариваемых пунктов 1 и 2 Порядка, в связи с чем вывод суда об их правовой неопределенности является незаконным.

Оспариваемые пункты Порядка не могут содержать исключения в виде нераспространения их действия на какое-либо конкретное место размещения НТО. Данный Порядок применяется только после принятия уполномоченным органом решения о проведении торгов в отношении того или иного места размещения. Обжалуемое решение суда фактически вводит запрет на проведение торгов на место размещения НТО- торгового павильона расположенного на земельном участке площадью 109 кв.м., по адресу: <адрес>, кадастровый номер 21:<данные изъяты>:37, что означает даже в случае отказа от размещения административных истцов когда-нибудь своего НТО на данном месте и изъявления желания иным лицом разместить НТО на данном месте администрация района не сможет проводить торги в соответствии с оспариваемым порядком. Требование административных истцом фактически обусловлено целями получения в дальнейшем данного места размещения площадью 109 кв.м. для размещения их НТО без проведения торгов, в обход установленного законом порядка. В связи с этим суд не вправе поменять собой органы, уполномоченные принимать решения, в данном случае, о способе размещения НТО на конкретном месте размещения НТО путем проведения торгов либо без проведения торгов. Вывод суд о том, что ИП Никитин И.Н. не может быть ограничен в праве на использование места, предусмотренного схемой размещения НТО, путем заключения договора вне конкурентных процедур предоставляет необоснованное преимущество конкретному хозяйствующему субъекту и противоречит ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации. Сама по себе Схема не содержит сведений о субъектах предпринимательства, которые вправе размещать НТО на территориях, указанных в Схеме. Соответственно, включение места размещения, где размещен павильон истца, не означает обязанность заключить договора на размещение НТО именно с административным истцом без проведения конкурентных процедур. Для заключении договора без проведения торгов необходимо принятие решения уполномоченным органом. В случае отказа заявитель вправе обжаловать данный отказ в порядке главы 22 КАС РФ.

В данном случае предметом оспаривания по делу является правовой акт, устанавливающий процедуру проведения торгов, а не право административного истца на размещение его НТО через конкурентные процедуру или вне конкурентных процедур. В связи с чем выводы суда о праве административного истца на размещение НТО вне конкурентных процедур не имеют отношение к содержанию оспариваемого акта и к нему не применимы. Данные выводы выходят за рамки заявленных требований. Для защиты своего права на размещение НТО вне конкурентных процедур в данном случае административный истец выбрал неверный способ защиты своего права.

Ссылка в оспариваемом пункте 1 оспариваемого постановления на недействующее постановление от 13.04.2017 N 287 также не нарушает прав административного истца. Оспариваемый пункт 1 подлежит приведению в соответствие действующим нормативным правовым актом путем внесения изменения в него в части замены слов "от 13 апреля 2017 года N 287" на "от 20 февраля 2018 года N 124". Каких-либо положений, ограничивающих право административного истца на участие в аукционе на право размещения НТО, оспариваемый нормативный правовой акт не содержит.

Кроме того, административный ответчик обращает внимание на то, что оспариваемое решение суда не содержит выводов о каком-то несоответствии оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не указаны конкретные положения актов, имеющих большую юридическую силу, которым противоречит нормативный правовой акт в оспариваемой части.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного ответчика администрации Моргаушского района Чувашской Республики Петрова М.В. и Тимофеева О.В. поддержали апелляционную жалобу.

Административные истцы Никитин Н.И. и индивидуальный предприниматель Никитин И.Н., извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, обеспечили участие своего представителя Яковлева Е.А., который просил апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Прокурор Овчинникова Н.А. полагала решение суда не подлежащим отмене, при этом полагала, что резолютивная часть решения подлежит изменению.

Изучив материалы дела, проверив решение суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), обсудив доводы апелляционной жалобы, признав возможным рассмотрение дела при имеющейся явке, судебная коллегия приходит к следующему.

Частью 1 ст. 208 КАС РФ определено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 КАС РФ суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Суд первой инстанции, разрешая настоящий публично-правовой спор, исходя из заявленных административными истцами административных исковых требований с учетом их уточнений и отсутствия отказа от части первоначально заявленных административных исковых требований об оспаривании пункта 1 Порядка, оценив фактические обстоятельства по делу с учетом представленных по делу доказательств в их совокупности по правилам ст. 59 КАС РФ, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Закона Чувашской Республики от 13 июля 2010 года N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках", закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года N 19 "Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике", и установив, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в форме и виде, предусмотренном законодательством, опубликован в установленном действующим законодательством порядке, процедура оценки регулирующего воздействия и процедура проведения антикоррупционной экспертизы оспариваемого Порядка соблюдены, пришел к выводу об удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Никитина И.Н., исходя из того, что нормативный правовой акт в оспоренной части противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не отвечает принципам правовой определенности, нарушает права, свободы и законные интересы ИП Никитина И.Н., являющегося участником спорных правоотношений. При этом суд исходил из того, что оспариваемая норма, предусматривая возможность администрации Моргаушского района Чувашской Республики осуществлять отбор хозяйствующих субъектов в местах, определенных Схемой размещения нестационарных торговых объектов, в том числе путем проведении аукциона, не разграничивает субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные до 1 марта 2015 года, и имеющих право вне конкурентных процедур на заключение договора на право размещения нестационарного торгового объекта, и субъектов малого или среднего предпринимательства, имеющих намерение по приобретению права на размещение нестационарного торгового объекта, включенного в Схему по инициативе представительного органа местного самоуправления. В этом суд усмотрел правовую неопределенность сферы регулирования пунктов 1 и 2 оспариваемого Порядка, не предусматривающих возможность распространения их положений на субъектов малого или среднего предпринимательства, использующих нестационарные торговые объекты, установленные на законном основании по заключенным до 1 марта 2015 года договорам аренды, предоставляющим право на размещение нестационарных торговых объектов.