Определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САМАРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 20 июля 2021 года Дело N 33а-7431/2021

Судебная коллегия по административным делам Самарского областного суда в составе:

председательствующего Хлыстовой Е.В.,

судей Черкуновой Л.В., Евдокименко А.А.,

при секретаре Петровой А.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе административного истца Воробьевой Н.И. на решение Кинельского районного суда Самарской области от 03 марта 2021 года по административному делу N 2а-9/2021 по административному исковому заявлению Воробьевой Н.И. к Департаменту градостроительства г.о.Самара о признании незаконным распоряжения, устранении нарушений,

заслушав доклад судьи Самарского областного суда Хлыстовой Е.В., объяснения представителя административного истца Воробьевой Н.И. Скотникова Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Департамента градостроительства г.о. Самары, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Воробьева Н.И. обратилась в суд с административным иском (с учетом уточнения в порядке ст.46 КАС РФ) к Департаменту градостроительства городского округа Самара о признании незаконным распоряжения N РД-564 от 23 апреля 2020 года об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков и о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление административного истца.

В обоснование требований указала, что истцу принадлежит на праве собственности земельный участок, площадью 338 кв.м., с кадастровым номером N, расположенный по адресу: <адрес>. В процессе межевания площадь земельного участка истца составила 485 кв.м., то есть на 147 кв.м., больше, чем в собственности у истца, и ООО "Землеустроительная компания Горжилпроект" была изготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, согласно которой истец обратился к ответчику с заявлением об осуществлении перераспределения данного земельного участка с последующим заключением соглашения о перераспределении земельных участков и выкупе за плату увеличения площади данного земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, в пользу истца на данные 147 кв.м.. Однако, распоряжением ответчика N РД-564 от 23.04.2020 года истцу отказано в заключении соглашения о перераспределении земельного участка со ссылкой на то, что образуемый земельный участок находится в границах в второго и третьего пояса зоны санитарной охраны водозабора, установленных Правительством Самарской области о 26.07.2012 года N 304, что приведет к нарушению ст. 11.9 ЗК РФ, также имеется на земельном участке неоформленное строение и возможно образовать самостоятельный земельный участок. Полагает, указанное распоряжение незаконным по следующим основаниям. Согласно ЗК РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 настоящего Кодекса (часть 3 ст. 11.7 ЗК РФ). Согласно ст. 39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, при условии, что площадь земельных участков, находящихся в собственности граждан, увеличивается в результате этого перераспределения не более чем до установленных предельных максимальных размеров земельных участков (пп. 3 п. 1). Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков. При этом указанное соглашение должно содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (п. 2). Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (п. 3). В целях заключения соглашения собственники частных земельных участков обращаются с заявлением о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в уполномоченный орган. В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков уполномоченный орган по результатам его рассмотрения совершает одно из следующих действий: 1) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю; 2) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории; 3) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных пунктом 9 статьи 39.29 ЗК. В пункте 1 статьи 39.28 ЗК установлен исчерпывающий перечень случаев, когда допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности. Статья 39.29 ЗК РФ ограничивает возможность предоставления в порядке перераспределения земельных участков, относящихся к публичной собственности, если из них могут быть сформированы самостоятельные земельные участки, т.е. земельные участки, права на которые граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке. При этом возможность формирования самостоятельных земельных участков определяется в каждом конкретном случае с учетом требований, изложенных в статье 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, в иных правовых актах (включая документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), отказ же в заключении соглашения о перераспределении земельных участков должен быть обоснованным (пункт 10 статьи 39.29 того же Кодекса). В соответствии со ст. 11.9 Земельного кодекса РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами (ч. 1). Не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (ч. 5). Образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также ч.6). Считает, что из вышеуказанной схемы расположения испрашиваемого земельного участка на кадастровом плане территории, изготовленной ООО "Землеустроительная компания Горжилпроект" в 2019 году, видно, что вокруг испрашиваемого земельного участка расположены земельные участки, сведения об уточненных границах которых внесены в единый государственный реестр недвижимости, то есть наличие санитарно - охранной зоны, на которую ссылается ответчик в оспариваемом распоряжении, не явилось препятствием для формирования этих земельных участков для иных лиц. При этом испрашиваемый к перераспределению земельный участок истца фактически существует под размещение дома, надворных построек, составляет единое землепользование и задолго до принятия Постановление Правительства Самарской области от 26.07.2012 N 304 "Об утверждении проекта "Зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 2 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" (Студеный овраг) и об установлении границ и режимов зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 2 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал". Кроме того, данный земельный участок по периметру обособлен смежными земельными участками, находящимися в частной собственности и не имеющими ограничений и обременений по санитарной зоне водозабора, удален по акватории во все стороны от водозабора и от уреза воды при летне-осенней межени и не может располагаться в границах 2 и 3 пояса санитарной зоны водозабора, самостоятельный земельный участок образовать невозможно, неоформленное строение, находящееся на земельном участке, по мнению истца, не является основанием к отказу в перераспределении земельного участка.

На основании изложенного административный истец просила суд признать незаконным распоряжение административного ответчика N РД-564 от 23 апреля 2020 года об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков и обязать административного ответчика повторно рассмотреть заявление административного истца.

Решением Кинельского районного суда Самарской области от 03 марта 2021 года административное исковое заявление Воробьевой Н.И. к Департаменту градостроительства городского округа Самара о признании незаконным распоряжения N РД-564 от 23 апреля 2020 года об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков и о возложении обязанности повторно рассмотреть заявление об осуществлении перераспределения земель оставлено без удовлетворения (л.д. 46-59).

В апелляционной жалобе Воробьева Н.И. просит отменить решение суда как незаконное, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований (л.д. 65-68).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель истца Воробьевой Н.И. Скотников Д.В. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика Департамента градостроительства г.о. Самара в суде апелляционной инстанции против доводов апелляционной жалобы возражала.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, учитывая требования статей 96, 150 КАС РФ, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Выслушав объяснения явившихся лиц, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62, часть 11 статьи 226 КАС РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В силу части 3 статьи 11.7 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены главой V.4 настоящего Кодекса.

Статьей 39.28 ЗК РФ установлено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется на основании соглашения между уполномоченными органами и собственниками земельных участков, в соответствии с утвержденным проектом межевания территории либо при отсутствии такого проекта в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка.

Согласно подпункту 4 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, если проектом межевания территории или схемой расположения земельного участка предусматривается перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и изъятых из оборота или ограниченных в обороте.

Из материалов дела следует, что Воробьева Н.И. является собственником земельного участка, категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: индивидуальное жилищное строительство, с кадастровым номером N площадью 338+/-6.43 кв.м. по адресу: <адрес>, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 25 декабря 2019 года.

27 марта 2020 года Воробьева Н.И. обратилась в Департамент градостроительства городского округа Самара с заявлением о перераспределении земельного участка площадью 338 кв.м. с кадастровым номером N, принадлежащего административному истцу на праве собственности, и земельного участка площадью 147 кв.м., государственная собственность на который не разграничена, расположенных по адресу: <адрес> предлагаемого к образованию нового земельного участка составляет 485 кв.м. (л.д.63-64 т.1).

Распоряжением N РД-564 от 23 апреля 2020 года Департамент градостроительства городского округа Самара отказал истцу в перераспределении указанных земельных участков.

При этом основанием для отказа указано, что вновь образуемый земельный участок находится в границах второго и третьего пояса зоны санитарной охраны водозабора (на основании подпункта 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ); в связи с нахождением на земельном участке из земель, государственная собственность на который не разграничена, расположен объект - строение, сведения о регистрации права собственности на который отсутствуют (подпункт 3 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ); возможность формирования самостоятельного земельного участка, права на который граждане и юридические лица могут приобрести в общем порядке (подпункт 0 пункта 9 статьи 39.29 ЗК РФ).

При этом, отказывая в перераспределении земельных участков на основании подпункта 11 п. 9 ст. 39.29 ЗК РФ, Департамент градостроительства городского округа Самара указал на то, что по сведениям, содержащимся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности городского округа Самара в отношении объекта, расположенного по адресу: <адрес>, испрашиваемый земельный участок расположен в границах второго и третьего пояса зоны санитарной охраны забора, установленных постановлением Правительства Самарской области от 26 июля 2012 N 304 "Об утверждении проекта "Зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" (<адрес>) и об установлении границ и режимов зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" (<адрес>).

Разрешая спор и признавая указанное распоряжение законным, суд первой инстанции исходил из того, что согласно представленным административным ответчиком документов, в ходе рассмотрения заявления Воробьевой Н.И. установлено, что испрашиваемый земельный участок, находящийся по адресу: <адрес>, площадью 455,0 кв.м. расположен в водоохраной зоне Саратовского водохранилища, во II поясе (пояс ограничений) зоны санитарной охраны головного водозабора, часть земельного участка расположена в зоне санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары, что следует из служебной записки (л.д.66-67 т.1). Из сообщения Нижне-Волжского бассейнового водного управления следует, что испрашиваемый земельный участок расположен вне береговой полосы, в водоохраной зоне и в прибрежной защитной полосе Саратовского водохранилища (л.д.102 т.1). По ходатайству представителя административного истца по делу была проведена судебная землеустроительная экспертиза, перед экспертом был поставлен вопрос: расположен ли фактически земельный участок площадью 485 кв.м по адресу: <адрес>, в границах второго и третьего поясов зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" (<адрес>), установленных Постановлением Правительства Самарской области от 26.07.201 года N 304, а именно на расстоянии 3 км от водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал" (<адрес>)?

Из сообщения ООО "Лаборатория судебной экспертизы ФЛСЭ" N 127 от 03 февраля 2021 года о невозможности дачи заключения следует, что для ответа на вопрос, поставленный в определении суда, необходимо определение местоположения водозабора насосно-фильтровальной станции N 1, которое определяется координатами характерных точек на местности. Для определения точек необходим доступ к водозабору НФС N 1. При запросе о выдаче пропусков на территорию НФС N 1, в адрес ООО "Лаборатория судебной экспертизы ФЛСЭ" поступило письмо N 8731 от 8 декабря 2020 о невозможности прохода на территорию НФС N 1 и снятии координат насосных станций, водозаборных и очистных сооружений, входящих в их комплекс. Так, данные сведения в соответствии с п. 10 выписки из Перечня сведений, подлежащих засекречиванию, Министерства строительства и ЖКХ РФ, утвержденного приказом Минстроя РФ от 29.03.2016 N 1с/пр относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, и подлежит засекречиванию. Иных способов определения фактических координат характерных точек водозабора нет. Следовательно, ответить на данный вопрос в рамках данной экспертизы не представляется возможным в силу недостаточности данных для исследования, а в получении необходимых данных имеются препятствия (л.д.215 т.1).

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции исходил из того, что границы зон санитарной охраны, в которых расположен образуемый земельный участок, имелись, в связи с чем, не внесение в информационную систему градостроительной деятельности городского округа Самара сведений о границе зоны санитарной охраны водозабора насосно-фильтровальной станции N 1 муниципального предприятия г. Самары "Самараводоканал", не свидетельствует об их отсутствии.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на неверном определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В силу положений ст.227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Так, вывод суда первой инстанции о том, что образуемый земельный участок находится в границах второго и третьего пояса зоны санитарной охраны водозабора является несостоятельным ввиду следующего.

В соответствии с абзацем вторым пункта 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подпункт 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Пунктами 3, 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрено, что использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Как следует из пунктов 1.4, 1.5 и 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02, зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах в составе трех поясов, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников, в целях санитарной охраны от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.

Организации зоны санитарной охраны должна предшествовать разработка ее проекта, в который включается в том числе определение границ зоны и составляющих ее поясов. Проект зоны санитарной охраны с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

В состав проекта зоны санитарной охраны должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень предусмотренных мероприятий, согласованный с землепользователями, сроками их исполнения и исполнителями.

Картографический материал должен быть представлен в следующем объеме: а) ситуационный план с проектируемыми границами второго и третьего поясов зоны санитарной охраны и нанесением мест водозаборов и площадок водопроводных сооружений, источника водоснабжения и бассейна его питания (с притоками) в масштабе: при поверхностном источнике водоснабжения - 1:50000 - 1:100000, при подземном - 1:10000 - 1:25000; б) гидрологические профили по характерным направлениям в пределах области питания водозабора - при подземном источнике водоснабжения; в) план первого пояса ЗСО в масштабе 1:500 - 1:1000; г) план второго и третьего поясов ЗСО в масштабе 1:10000 - 1:25000 - при подземном водоисточнике и в масштабе 1:25000 - 1:50000 - при поверхностном водоисточнике с нанесением всех расположенных на данной территории объектов (пункт 1.12.2).

Как следует из содержания пункта 9 части 1 и части 18.1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в случае принятия ими решений (актов): об установлении, изменении или о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территорий. Обязательным приложением к документам (содержащимся в них сведениям), направляемым в орган регистрации прав в соответствии с пунктами 3, 8 - 10 части 1, пунктами 4 и 5 части 3, частью 3.1 настоящей статьи, являются подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ населенных пунктов, территориальных зон, зон с особыми условиями использования территории, территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, перечень координат характерных точек границ таких населенных пунктов, зон, территорий.