Определение Судебной коллегии по административным делам Костромского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КОСТРОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 12 апреля 2021 года Дело N 33а-719/2021

Судья Нефёдова Л.А. Дело N 33а-719/2021

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

"12" апреля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Костромского областного суда в составе:

Председательствующего Кулаковой И.А.

судей Пелевиной Н.В. и Зиновьевой О.Н.

при секретаре Дубровиной Т.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N 2-2657/2020, УИД 44RS0001-01-2020-003257-36) по апелляционной жалобе Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области на решение Свердловского районного суда города Костромы от 02 декабря 2020 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление Федорова Валерия Леонидовича о признании незаконными решений Управления имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы и Инспекции по охране объектов культурного наследия.

Заслушав доклад судьи Пелевиной Н.В., выслушав объяснения представителя Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области Коновалова А.С., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя административного истца Федорова В.Л. по доверенности Григорьевой И.В. и представителя Управления имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы Тараканова П.Н., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Федоров В.Л. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным отказ Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы в предоставлении в аренду земельного участка площадью 229+/-5 кв.м, с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: историко-культурная деятельность, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес> обязать Управление имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы принять решение о предоставлении указанного земельного участка в аренду и заключить с ним договор аренды этого земельного участка. Требования мотивировал тем, что решением Ленинского районного суда г. Костромы от 30 апреля 2019 года за ним в силу приобретательной давности признано право собственности на нежилое здание караульного помещения и склада, площадью 53,4 кв.м, расположенное по адресу: г<адрес> и 25 июня 2019 года это право зарегистрировано. За свой счет он произвел кадастровые работы по уточнению местоположения здания, постановлением от 22 ноября 2019 года N 2281 Администрация города Костромы предварительно согласовала предоставление ему в аренду земельного участка, имеющего местоположение: <адрес>, на котором расположен указанный объект, и утвердила схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории в кадастровом квартале N Во исполнение указанного постановления он за свой счёт произвел кадастровые работы, после выполнения которых обратился с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду. Распоряжением начальника Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы от 26 марта 2020 года N 709-р в предоставлении земельного участка в аренду отказано в связи с несоответствием вида разрешённого использования земельного участка целям его использования, указанным в заявлении о предоставлении, с чем он не согласен.

К участию в деле в качестве административного ответчика привлечена Инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

В ходе рассмотрения дела представитель административного истца Григорьева И.В. неоднократно уточняла исковые требования, в окончательном варианте просила:

- признать несоответствующим закону решение Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об установлении для земельного участка площадью 229+/-5кв.м, с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес>, как единственно возможного вида разрешенного использования: историко-культурная деятельность;

- обязать Инспекцию по охране объектов культурного наследия Костромской области повторно рассмотреть вопрос об установлении вида разрешенного использования для указанного земельного участка в соответствии с фактическим пользованием и направить соответствующее решение в Управление имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы;

- признать незаконным отказ Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы в предоставлении Федорову В.Л. указанного земельного участка в аренду от 26 марта 2020 года N 709-р;

- обязать Управление имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы принять решение о предоставлении Федорову В.Л. земельного участка в аренду и заключить с ним договор аренды земельного участка с установлением вида разрешенного использования, в том числе, по фактическому пользованию, осуществив для этого необходимые мероприятия для внесения соответствующих изменений по кадастровому учету указанного земельного участка.

Решением Свердловского районного суда г. Костромы от 02 декабря 2020 года административное исковое заявление Федорова В.Л. удовлетворено частично; признано не соответствующим закону решение Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об установлении для земельного участка площадью 229+/-5 кв.м. с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес>, вида разрешенного использования "историко-культурная деятельность" без учёта его фактического использования; на Инспекцию по охране объектов культурного наследия Костромской области возложена обязанность повторно рассмотреть вопрос об установлении вида разрешенного использования для указанного земельного участка в соответствии с фактическим использованием; в удовлетворении остальной части административных исковых требований отказано.

В апелляционной жалобе начальник Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области Голикова С.Е. считает решение суда незаконным и необоснованным, просит его отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований. Указывает, что особенности землепользования и застройки в зонах с особыми условиями использования территории в границах объектов культурного наследия регламентированы главой 19 Правил землепользования и застройки города Костромы, утвержденных решением Думы города Костромы от 16 декабря 2010 года N 62. В соответствии с Генеральным планом г. Костромы, утвержденным постановлением Думы г. Костромы от 18 декабря 2008 года N 212, и Правилами землепользования и застройки земельный участок расположен в границах зоны градостроительных преобразований (ГП-2) в общественно-деловую зону. Вид "историко-культурная деятельность" как единственно возможный установлен ввиду отсутствия документации по планировке территории. Виды разрешенного использования земельных участков, возможные к установлению в границах зон охраны исторической части города Костромы, содержатся в статье 68 Правил землепользования и застройки, их перечень является исчерпывающим, и Инспекция не вправе установить иные виды. Испрашиваемый истцом вид разрешенного использования земельного участка "размещение и эксплуатация нежилого здания караульного помещения и склада" отсутствует как в статье 68 ПЗЗ, так и в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков, утвержденном приказом Минэкономразвития от 01 сентября 2014 года N 540. Данный Классификатор содержит вид "причалы для маломерных судов", предполагающий размещение сооружений, предназначенных для причаливания, хранения и обслуживания яхт, катеров, лодок и других маломерных судов (код вида 5.4), однако данный вид отсутствует в статье 68 Правил землепользования и застройки г. Костромы, в связи с чем его установление невозможно. Установленный Инспекцией в соответствии с Генеральным планом г. Костромы и Правилами землепользования и застройки г. Костромы вид разрешенного использования земельного участка "историко-культурная деятельность" не препятствует продолжению его использования в соответствии со сложившимся видом использования. Со ссылкой на пункт 34 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ N 3 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 27 ноября 2019 года, указывает, что Инспекция не наделена полномочиями по утверждению схемы расположения земельного участка, поэтому судом неверно применены нормы материального права. Кроме того, из решения суда не ясно, каким образом следует повторно рассмотреть вопрос об установлении вида разрешенного использования земельного участка в соответствии с фактическим пользованием: установить вид разрешенного использования "здание караульного помещения и склада" или установить вид в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования.

В возражениях относительно апелляционной жалобы представитель административного истца Григорьева И.В. и представитель Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы Смирнов В.А. полагают решение суда законным и обоснованным.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно нее, судебная коллегия, рассмотрев дело в отсутствие административного истца, извещенного о времени и месте судебного заседания и не просившего о его отложении, не находит оснований для отмены решения суда.

Как установлено судом и следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Ленинского районного суда г. Костромы от 30 апреля 2019 года за Федоровым В.Л. признано право собственности на объект недвижимости - здание караульного помещения и склада, общей площадью 53.4 кв.м с кадастровым номером N, расположенное по адресу: <адрес>) в силу приобретательной давности (л.д.11-13).

25 июня 2019 года право собственности Федорова В.Л. на указанный объект зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (л.д.16-23).

24 октября 2019 года Федоров В.Л. обратился в Управление имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему объект недвижимости (л.д.78-79).

Испрашиваемый земельный участок расположен в границах зон охраны исторической части г. Костромы и входит в состав объекта археологического наследия "Участок культурного слоя посада города", 13-18 в.в. (N N единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации, принятого под государственную охрану постановлением главы администрации Костромской области от 30 декабря 1993 года N 598 "Об объявлении находящихся на территории Костромской области объектов, имеющих историческую, культурную и научную ценность, памятниками истории и культуры".

Постановлением Администрации г. Костромы от 22 ноября 2019 года N 2281 предварительно согласовано предоставление Федорову В.Л. в аренду указанного земельного участка при условии проведения работ по его образованию (пункт 1), а также утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории (пункт 2), при этом в данном постановлении обозначен вид разрешенного использования земельного участка - историко-культурная деятельность (л.д.36-39).

Как усматривается из материалов дела, такой вид разрешенного использования земельного участка был установлен на основании письма начальника Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 23 августа 2019 года N 01-23/3018, в котором сообщалось, что земельный участок расположен в зоне градостроительных преобразований и в границах зоны охраны исторической части города Костромы, поэтому до утверждения документации по планировке территории в пределах указанной зоны вид разрешённого использования можно установить как "историко-культурная деятельность"; существующий на земельном участке объект "здание караульного помещения и склада" по зарегистрированному виду использовать можно длительное время, однако установить вид разрешённого использования земельного участка по его фактическому использованию невозможно, так как такой вид разрешённого использования как "здание караульного помещения и склада" отсутствует и в статье 68 Правил землепользования и застройки г. Костромы и в федеральном классификаторе видов разрешенного использования земельных участков (л.д.81).

Во исполнение постановления Администрации г. Костромы от 22 ноября 2019 года N 2281 Федоровым В.Л. проведены кадастровые работы по образованию земельного участка, и 13 января 2020 года земельный участок с кадастровым номером N, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: <адрес>, площадью 229+/-5, поставлен на кадастровый учёт с видом разрешённого использования "историко-культурная деятельность" (л.д.14-15).

16 января 2020 года Федоров В.Л. обратился в Управление имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы с заявлением о предоставлении вышеуказанного земельного участка в аренду на 49 лет, указав цель использования земельного участка - эксплуатация караульного помещения и склада (л.д.82-84).

31 января 2020 года и.о.заместителя начальника Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы Аристовой О.Л. в Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области было запрошено заключение о виде разрешенного использования земельного участка с учетом его фактического использования и нахождения на нем здания караульного помещения и склада (л.д.75).

Письмом начальника Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 10 февраля 2020 года N 01-23/424 автору запроса сообщена информация, аналогичная по содержанию той, что была изложена в вышеуказанном письме начальника Инспекции от 23 августа 2019 года N 01-23/3018 (л.д.69).

Распоряжением начальника Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы от 26 марта 2020 года N 709-р Фёдорову В.Л. в предоставлении в аренду вышеуказанного земельного участка отказано на основании подпункта 14 статьи 39.16 и подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса РФ в связи с тем, что вид разрешённого использования земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка (л.д.40).

В тот же день Федорову В.Л. сообщено о принятом решении (л.д.41).Не согласившись с решениями Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об установлении вида разрешенного использования земельного участка "историко-культурная деятельность" и Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы об отказе в предоставлении земельного участка в аренду, Федоров В.Л. предъявил в суд настоящий административный иск.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции пришел к выводу о частичном удовлетворении требований административного истца.

При этом суд посчитал, что требование истца о признании не соответствующим закону решения Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об установлении для испрашиваемого земельного участка в качестве единственно возможного вида его разрешенного использования "историко-культурная деятельность" является обоснованным и подлежит удовлетворению, а оснований для признания незаконным распоряжения Управления имущественных и земельных отношений Администрации г. Костромы об отказе в предоставлении земельного участка не имеется, поскольку оно принято уполномоченным лицом, в пределах его компетенции и соответствует требованиям нормативных правовых актов.

В апелляционной жалобе руководитель Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области заявляет о несогласии с решением суда в части удовлетворения требований Федорова В.Л., предъявленных к Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области.

В остальной части решение суда никем из участвующих в деле лиц не обжалуется.

В связи с этим, учитывая, что в силу положений части 1 статьи 295, части 1 статьи 313 и статей 309, 316 КАС РФ суд апелляционной инстанции осуществляет проверку судебных актов по апелляционным (частным) жалобам и представлениям, а не полное повторное рассмотрение административного дела по правилам суда первой инстанции, на что указал и Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце втором пункта 79 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", судебная коллегия проверяет судебное решение суда первой инстанции только в обжалованной части.

Признавая не соответствующим закону решение Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области об установлении для земельного участка с кадастровым номером 44:27:040220:259 вида его разрешенного использования "историко-культурная деятельность", суд проанализировал нормы Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Градостроительного кодекса РФ и подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующие полномочия органов в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия, положения статей 7 и 85 Земельного кодекса РФ и статей 8, 13 и 32 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", касающиеся установления правового режима и вида разрешенного использования земельных участков, в их взаимосвязи, оценил применительно к ним представленные сторонами доказательства и установленные по делу обстоятельства, и обоснованно исходил из того, что вид разрешенного использования "историко-культурная деятельность" как единственно возможный неправомерно установлен Инспекцией без учета фактического использования земельного участка, сложившегося задолго до утверждения границ объекта культурного наследия и принятия Правил землепользования и застройки города Костромы, в которых отсутствует такой вид разрешенного использования как "эксплуатация здания караульного помещения и склада".

Оснований не согласиться с выводом суда судебная коллегия не усматривает.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом.

Согласно статье 1 и части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом в отношении земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются, в том числе, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны утверждаются в составе Правил землепользования и застройки (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

При этом частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: 1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; 2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; 3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; 4) видов территориальных зон; 5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В силу пункта 1 части 4 той же статьи действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

В соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 3 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объекты археологического наследия являются объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации и относятся к такому виду объектов культурного наследия как достопримечательные места.

Статьей 33 названного Федерального закона предусмотрено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране (пункт 1); государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия (подпункт 7 пункта 2).

Из приведенных правовых норм в их взаимосвязи следует, что виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах территорий объектов культурного наследия, должны определяться органами, уполномоченными в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, в том числе, с учетом общих принципов установления градостроительных регламентов, предусмотренных частью 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, в частности, с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства, возможности сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также требований охраны объектов культурного наследия.

Пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.

В части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ также прописано, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, и земельное, и градостроительное законодательство исходят из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков под ними по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае изменения градостроительной документации при условии, что существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.