Определение Судебной коллегии по административным делам Томского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 апреля 2021 года Дело N 33а-683/2021

от 23 апреля 2021 года

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе

председательствующего Простомолотова О.В.,

судей Бондаревой Н.А., Кулинченко Ю.В.

при секретарях Алескерове Р.М., Нетесове И.М.,

помощнике судьи С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело N 2а-1053/2020 по административному иску Пименова Анатолия Геннадьевича к Мэру городского округа ЗАТО Северск, генеральному директору акционерного общества "Сибирский химический комбинат", командиру войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации о признании нормативного правового акта не действующим в части

по апелляционной жалобе административного истца Пименова Анатолия Геннадьевича на решение Северского городского суда Томской области от 27 ноября 2020 года,

заслушав доклад судьи Бондаревой Н.А., возражения представителя генерального директора акционерного общества "Сибирский химический комбинат" Бахарева В.Д., представителя командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации Шиляева А.С., считавших решение суда не подлежащим отмене, заключение прокурора Гутова С.С. о законности решения суда первой инстанции,

установила:

08.04.2020 генеральным директором акционерного общества "Сибирский химический комбинат" (сокращенное наименование - ОА "СХК"), командиром войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации и Мэром ЗАТО Северск принят совместный Приказ N 11/512-П/134/4ПМ "О временном изменении пропускного режима в ЗАТО Северск", пунктом 1 которого установлен с момента подписания настоящего Приказа и до окончания действия режима полной самоизоляции запрет въезда физических лиц через контрольно-пропускные пункты (далее - КПП) N 1 ("Центральное") и КПП N 11 ("Сосновка") контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск за исключением случаев:

- документально подтвержденной необходимости въезда при следовании к месту работы расположенного в контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой с места работы);

- документально подтвержденной необходимости въезда при следовании к месту жительства при возвращении с места работы расположенного за пределами контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой с места работы);

- документально подтвержденной необходимости получения услуг в медицинских учреждениях расположенных, как на территории контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск, так и вне контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (подтверждается справкой, направлением или иным документом из медицинского учреждения);

- документально подтвержденной необходимости въезда на территорию контролируемой зоны категории "А" с целью ухода за детьми, престарелыми, инвалидами, лицами находящимися в тяжелом состоянии во время болезни, лицам следующих на похороны, а также лицам исключительная необходимость въезда которых в иных случаях подтверждается документально (для подтверждения необходимости лицо въехавшее должно обратиться в РСО Администрации ЗАТО Северск или Службу безопасности (ОФЗОиСП (II-ой отдел) АО "СХК" (по месту подачи заявления на въезд) с подтверждающими документами. При подтверждении оформляется новый пропуск, в котором указывается соответствующие основание, либо в действующем пропуске проставляется соответствующая отметка);

- документально подтвержденной потребности посещения садовых или огородных участков, дач (подтверждается справкой правления садовых и огородных товариществ, выданной члену товарищества, включая лиц следующих с ним, или заявление свободной формы, которое заполняется физическим лицом при выезде в садовый или огородный участок, дачу с указанием фамилии/имени/отчества, даты выезда, места конечного следования и обязательством не нарушать режим самоизоляции. Заявление заполняется отдельно на каждого выезжающего и предъявляется часовому при проезде/проходе через КПП).

Ограничения, установленные настоящим Приказом, не распространяются на работников органов государственной власти и местного самоуправления, на случаи оказания медицинской помощи, деятельности правоохранительных органов, военнослужащих частей (в/ч 3478, в/ч 3480, в/ч3481) Северского соединения ВНГ РФ, органов по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и подведомственных им организаций, органов по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод человека, в том числе противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности, а также на владельцев пропусков I-ой, II-ой и III-ей групп с учетом действия полномочий проставленных в них шифров.

Пунктом 2.4.3 названного Приказа предписано осуществлять пропуск физических лиц через КПП N 1 и N 11 на вход/въезд с проверкой пропусков и подтверждающих документов указанных в пункте1 настоящего Приказа (для владельцев пропусков IV группы и временных на бумажной основе).

Физические лица, которые не смогли подтвердить обоснованность въезда через КПП, не пропускаются. Факты попыток входа/въезда с нарушением настоящего порядка регистрируются в журнале с сообщением в дежурную службу УМВД России по ЗАТО Северск.

Физические лица, имеющие постоянную или временную регистрацию в ЗАТО Северск и не имеющие документального подтверждения в соответствии с пунктом1 настоящего Приказа, после регистрации в журнале допускаются на территорию ЗАТО "Северск" один раз и должны пройти режим полной самоизоляции по месту регистрации.

Совместным Приказом генерального директора АО "СХК", командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации и Мэра ЗАТО Северск от 14.09.2020 N 11/1396-П/366/9ПМ пункт 2.4.3 Приказа N 11/512-П/134/4ПМ изложен в новой редакции, согласно которой пропуск физических лиц через КПП N 1 и N 11 на вход/въезд осуществлять с проверкой пропусков и подтверждающих документов, указанных в п.1 настоящего Приказа (для владельцев пропусков III и IV групп, временных пропусков на бумажной основе).

Физические лица, не имеющие постоянной или временной регистрации в ЗАТО Северск, которые не смогли подтвердить обоснованность въезда, через КПП не пропускаются.

Физические лица, имеющие постоянную или временную регистрацию в ЗАТО Северск и не имеющие документального подтверждения в соответствии с пунктом 1 настоящего Приказа, допускаются на территорию ЗАТО Северск с регистрацией факта прохода в журнале и сообщением в дежурную службу УМВД России по ЗАТО Северск. В случае невыполнение правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности на территории Томской области, нарушения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании (ЗАТО) применяются уполномоченными лицами/органами установленные законодательством меры административной ответственности.

Приказы N 11/512-П/134/4ПМ и N 11/1396-П/366/9ПМ опубликованы на официальных сайтах Администрации ЗАТО Северск - зато-северск.рф. и АО "СХК" - http://www.atomsib.ru.

Пименов А.Г. обратился в суд с административным иском к Мэру городского округа ЗАТО Северск, генеральному директору ОА "СХК", командиру войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации, в котором с учетом уточнения заявленных требований в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации просил признать недействующим пункт 2.4.3 Приказа от 08.04.2020 N 11/512-П/134/4ПМ в той мере, в которой

он устанавливает запрет следования к месту приобретения товаров, работ, услуг, реализация которых не ограничена в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и правовыми актами Томской области, ближайшему к месту жительства (пребывания) или месту работы, и предусматривает привлечение к ответственности за указанное обстоятельство;

нарушает его права на ознакомление с материалами проверок, надзорных производств, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления или должностным лицами за пределами г. Северска Томской области;

нарушает его права на участие в судебных заседаниях и реализацию процессуальных прав;

нарушает его права на приобретение страховых услуг - следовать к месту приобретения услуг, ближайшему от него, но находящемуся за пределами ЗАТО Северск Томской области;

нарушает его права на осуществление банковских операций - следовать к месту приобретения услуг, ближайшему от него, но находящемуся за пределами ЗАТО Северск Томской области;

противоречит пункту 13 постановления Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", пункту 3.1 Инструкции о пропускном режиме в контролируемые зоны ЗАТО Северск от 27.08.2013 N 16-02/373 дсп (л.д. 41 т. 2).

В обоснование требований ссылался на то, что проживает в ЗАТО Северск. Оспариваемое положение Приказа N 11/512-П/134/4ПМ нарушает его права, свободы и законные интересы, как субъекта отношений, регулируемых этим актом.

Полагал, что пункт 2.4.3 Приказа противоречит пункту 9 Распоряжения администрации Томской области от 18.03.2020 N 156-ра, части 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297 "О закрытом административно-территориальном образовании" и пункту 5 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693, поскольку обязывает пройти режим полной самоизоляции по месту регистрации в случае возвращения с места приобретения товаров, работ, услуг, ближайшего к месту жительства (пребывания) или месту работы, то есть предполагает предусмотренную законодательными актами меру ответственности.

Установленные ограничительные меры не предусмотрены положениями статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", а также не названы в СанПиН СП 3.1.2.3117-13, а потому полномочия Российской Федерации по их введению не переданы административным ответчикам.

Введённые карантинные противоэпидемические мероприятия на территории ЗАТО Северск, по мнению административного истца, являются мерами чрезвычайного положения, в связи с чем не могли устанавливаться административными ответчиками.

Указал, что в г. Томске по его жалобам были рассмотрены административные дела, однако в связи с принятием оспариваемого положения он лишен возможности присутствовать при рассмотрении жалоб, знакомиться с материалами проверок, надзорных производств, проводимых государственными органами, органами местного самоуправления или должностными лицами за пределами ЗАТО Северска. У него отсутствует возможность застраховать свои имущественные интересы у определенного страховщика. При этом на территории ЗАТО Северск отсутствуют отвечающие определённым критериям страховые организации. Также он лишен возможности произвести банковские операции в нужном ему банке, отсутствующем в ЗАТО Северск, получить огромное количество иных услуг надлежащего качества (парикмахерские, услуги по ремонту различной техники и пр.); из-за низкого качества продаваемой в ЗАТО Северск продукции он не имеет возможности приобрести необходимые медицинские изделия и дезинфицирующие средства, автозапчасти и сопутствующие товары, строительные и отделочные материалы, товары для предупреждения пожаров и пожаротушения, детские товары, одежду и обувь, компьютерное оборудование.

Порядок пропускного режима в контролируемые зоны ЗАТО Северск установлен Инструкцией от 27.08.2013 N 16-02/373дсп, однако каких-либо изменения в нее в части пропускного режима не вносились.

Приказ от 08.04.2020 N 11/512-П/134/4ПМ не согласовывался территориальным органом Федеральной службы безопасности.

Определениями Северского городского суда Томской области от 01.09.2020 и от 19.10.2020, вынесенными протокольно, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация ЗАТО Северск Томской области и УМВД России по ЗАТО Северск Томской области (л.д. 197, 238 т. 1).

В судебном заседании представитель генерального директора АО "СХК" Радзивил Г.С. считал административный иск не подлежащим удовлетворению. Пояснил, что Приказ от 08.04.2020 N 11/512-П/134/4ПМ принят в связи с введением на территории Томской области с 18.03.2020 режима функционирования "повышенная готовность" на основании распоряжения администрации Томской области от 18.03.2020 N 156-ра с целью снижения рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV). Приказ соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693, так как особый режим безопасного функционирования объектов устанавливается в целях обеспечения безопасных условий для работы и проживании граждан в ЗАТО Северск, то есть целью Приказа является снижение рисков распространения новой коронавирусной инфекции на территории ЗАТО Северск и объектах АО "СХК", в связи с деятельностью которого и установлен режим закрытого территориального образования. Установленные ограничения не предусматривают запрет на передвижение граждан, ограничивают перемещение только через некоторые КПП контролируемой зоны категории "А" ЗАТО Северск (разрешается при условии документального подтверждения необходимости прохода).

Представитель Мэра городского округа ЗАТО Северск Яценко А.А. представил возражения, в которых просил в удовлетворении административного иска отказать, поскольку оспариваемый Приказ соответствует правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принят уполномоченными лицами в установленном порядке. Доводы административного истца о невозможности приобретения на территории ЗАТО Северск товаров первой необходимости действительности не соответствуют. Обязанность пройти режим полной самоизоляции нельзя рассматривать как меру ответственности, неустановленную законодательными актами, поскольку она является ограничительным мероприятием, установленным постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.03.2020 N 9 (редакции от 27.07.2020) в рамках борьбы с пандемией.

Представитель командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации Шиляев А.С. настаивал на отказе в удовлетворении требований административного иска. Указал, что совместный Приказ N 11/512-П/134/4ПМ о временном изменении пропускного режима в ЗАТО Северск принят на основании требований Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", постановления Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 693 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", распоряжения Администрации Томской области от 18.03.2020 N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области" в связи с введением на территории Томской области с 18.03.2020 режима функционирования "повышенная готовность" с целью снижения рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV).

Представитель заинтересованного лица УМВД России по ЗАТО Северск Томской области Ромашова М.П. в судебном заседании полагала, что административные иск удовлетворению не подлежит. Пояснила, что интересы УМВД России по ЗАТО Северск Томской области при разрешении настоящего административного дела затронуты в той части, в какой органы внутренних дел (полиция) обязаны принять и зарегистрировать (в том числе в электронной форме) заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях; осуществить в соответствии с подведомственностью проверку заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях и принять по таким заявлениям и сообщениям меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации. В течение 2020 года в УМВД России по ЗАТО Северск Томской области поступали сообщения с территорий расположения контрольно-пропускных пунктов (Томская область, ЗАТО Северск, г. Северск, ул. Славского, 52А, ул. Сосновая, 9), которые принимались и регистрировались в установленном порядке. При наличии состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составлялись протоколы и направлялись в соответствующие судебные органы для принятия решения о назначении административного наказания.

Дело рассмотрено в отсутствие административного истца Пименова А.Г., административных ответчиков Мэра городского округа ЗАТО Северск Томской области, генерального директора АО "СХК", командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации, представителя заинтересованного лица администрации ЗАТО Северск Томской области.

Обжалуемым решением суда в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней Пименов А.Г. просит решение Северского городского суда Томской области от 27.11.2020 отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, настаивая на том, что оспариваемое положение Приказа N 11/512-П/134/4ПМ не соответствует названному им законодательству, имеющему большую юридическую силу. Указанное в Приказе ограничительное мероприятие "режим полной самоизоляции" не установлено нормами федерального законодательства. Дополнительные меры по ограничению доступа людей и транспортных средств на территорию ЗАТО Северск Томской области не подлежали применению, поскольку режим повышенной готовности местного уровня реагирования не устанавливался, правовой акт о реализации дополнительных мер по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в ЗАТО Северск Томской области не принимался. Санитарно-противоэпидемические мероприятия не включают в себя ограничения въезда на определенную территорию, а из распоряжения Администрации Томской области от 18.03.2020 N 156-ра не следует ограничения права не передвижение. Отсутствие необходимых товаров и услуг в ЗАТО Северск Томской области нарушает его право на их приобретение и пользование, не учитывает его потребностей, исключает право выбора. Полагает, что судом к нему были предъявлены завышенные требования относительно обязанности доказывания, поскольку он не имел реальной возможности предоставить доказательства об отсутствии всех категорий товаров в ЗАТО Северск Томской области. Не согласен с выводом суда о том, что оспариваемый Приказ не соответствует признакам нормативного правового акта. Кроме того, УФСБ России по Томской области, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" не были привлечены к участию в деле.

Относительно апелляционной жалобы представителем генерального директора АО "СХК", представителем командира войсковой части 3478 войск национальной гвардии Российской Федерации, Мэром городского округа ЗАТО Северск представлены письменные возражения о необоснованности доводов апелляционной жалобы и законности судебного решения.

На основании части 1 статьи 307, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца Пименова А.Г., Мэра городского округа ЗАТО Северск Томской области, генерального директора АО "СХК", командира войсковой части 3478 Сибирского округа войск национальной гвардии Российской Федерации, представителей заинтересованных лиц администрации ЗАТО Северск Томской области, УМВД России по ЗАТО Северск Томской области, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, исследовав новые доказательства, приобщенные на основании статьи 63, части 1 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в суде апелляционной инстанции, обсудив доводы апелляционной жалобы, поступивших возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии со статьями 1 и 2 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области (сокращенное наименование - ЗАТО Северск), принятого решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12.04.2005 N 69/1, ЗАТО Северск является городским округом, особенности осуществления местного самоуправления на его территории определены Законом Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2001 N 508 город Северск включен в Перечень закрытых административно-территориальных образований.

Акционерное общество "Сибирский химический комбинат" в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.09.2009 N 1311-р, утвердившим перечень организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, является организацией, эксплуатирующей соответствующие объекты (пункт 31).

В силу Закона Российской Федерации от 14.07.1992 N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытые административно-территориальные образования создаются в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов (далее - организации и (или) объекты), для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан (пункт 1 статьи 1). При этом определение территории и границ закрытого административно-территориального образования осуществляется исходя из особого режима безопасного функционирования таких организаций и (или) объектов (пункт 2 статьи 1), включающего установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании; организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка (пункт 1 статьи 3).