Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда Республики Башкортостан

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 апреля 2021 года Дело N 33а-6796/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе

председательствующего судьи Сафина Ф.Ф.,

судей Искандарова А.Ф.,

Багаутдиновой А.Р.,

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Сидоровой И.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан к Ишимбайской межрайонной прокуратуре, прокуратуре Республики Башкортостан о признании незаконным представления прокурора,

по апелляционной жалобе администрации муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан на решение Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 27 января 2021 года.

Заслушав доклад судьи Искандарова А.Ф., судебная коллегия

установила:

Администрация муниципального района Ишимбайский район РБ обратилась в суд с административным иском к Ишимбайской межрайонной прокуратуре о признании представления незаконным.

В обоснование административного иска указано, что в администрацию поступило обращение и.о. главы администрации городского поселения г.Ишимбай муниципального района Ишимбайский район РБ вх. N... от дата с просьбой о выделении денежных средств в размере 510 000 рублей для строительства новых сетей водоснабжения. При изучении представленных документов установлено, что по результатам проведенной Ишимбайской межрайонной прокуратурой проверки деятельности администрации ГП адрес в адрес последнего внесено представление от дата N.... В представлении прокурора указано - проверкой установлено, что инженерные сети водоснабжения по адрес в адрес не принадлежат ни гражданам, ни юридическим лицам; согласно п. 5 Положения о принятии на учет бесхозных недвижимых вещей, утвержденного Постановлением Правительства РФ от дата N..., принятие на учет объекта недвижимого имущества осуществляется на основании представляемого в единственном экземпляре заявления органа местного самоуправления, на территории которого находится объект недвижимого имущества. Считают, что указанные в представлении факты являются незаконными, т.к. оспариваемый объект (сети водоснабжения) находится на частной территории, собственникам указанных домов (собственники несут бремя содержания своего имущества) предлагалось заключить договор со специализированной организацией на обслуживание данных сетей. Кроме того, утверждение, что инженерные сети водоснабжения по адрес в адрес (с указанием координат) не принадлежат ни гражданам, ни юридическим лицам, не соответствует действительности, т.к. указанные сети находятся на частной территории домовладений N..., 9, 11 по адрес, что подтверждается техническим отчетом инженерно-геодезических изысканий N...-ИИ. Согласно Уставу ГП адрес, ст. 4 ст. 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации к вопросам местного значения ГП адрес относится организация в границах поселения водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ. В связи с этим администрация ГП адрес обратилась с просьбой о подключении к сетям водоснабжения в специализированную организацию ИМУП "Межрайкоммунводоканал", которое выдало технические условия о необходимости выполнения проекта уличного водопровода, его согласования с организациями, обслуживающими инженерные сети, представить в отдел ПТО ИМУП "МРКВК РБ", затем построить проектируемый уличный водопровод от существующего уличного водопровода. То есть в данном случае необходимо строительство нового объекта капитального строительства - водопровода. Считают, что представление прокурора нарушает права администрации МР адрес РБ путем возложения дополнительного финансирования в форме выделения иных межбюджетных трансферов для осуществления строительства водопровода. В представлении прокурор требует принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, а также недопущению их впредь. В качестве нарушения администрации ГП адрес вменяется бездействие - неудовлетворительная организация в границах ГП адрес повлекла существенное нарушение жилищных прав граждан, проживающих по адрес. О нарушении законных интересов администрации МР адрес РБ узнало из обращения и.о. главы администрации ГП адрес от дата о выделении дополнительного финансирования. Единственной возможностью восстановления нарушенных прав и свобод истца является обращение в суд с данным административным иском.

Администрация муниципального района адрес РБ просила признать незаконным представление Ишимбайской межрайонной прокуратуры от дата N....

Определениями суда от 16.10.2020 административным соответчиком привлечена прокуратура Республики Башкортостан, от 10.11.2020 года и от 10.12.2020 года в качестве заинтересованных лиц привлечены ИМУП "Межрайкоммунводокнал", Волос В.А., Набоков В.В., Гайнетдинов Ф.А.

Решением Ишимбайского городского суда Республики Башкортостан от 27.01.2021 в удовлетворении административного искового заявления администрации муниципального района Ишимбайский район РБ о признании незаконным представления Ишимбайской межрайонной прокуратуры от 4 декабря 2019 года N... отказано.

В апелляционной жалобе администрации муниципального района адрес Республики Башкортостан ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного. В обоснование доводов выражено несогласие с выводами суда о ненарушении прав и законных интересов административного истца оспариваемым представлением прокуратуры. Указано, что администрация городского поселения адрес, в адрес которой вынесено оспариваемое предписание, обратилась в администрацию муниципального района адрес Республики Башкортостан с письмом о выделении не предусмотренных соответствующим бюджетом денежных средств.

Заявитель в жалобе ссылается на Порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, утвержденные Решением Совета муниципального адрес РБ N... от дата, согласно которым иные межбюджетные трансферты предоставляются из бюджета муниципального адрес РБ для обеспечения исполнения органами местного самоуправления поселений своих полномочий, оснований для отказа в предоставлении денежных средств указанный порядок не предусматривает.

Следовательно, на бюджет муниципального района ложится обязанность по финансированию работ по организации надлежащего водоснабжения домов по адрес, в частности, по строительству водопроводной сети. Это, в свою очередь, нарушает права и законные интересы администрации муниципального район. Полагает, что указанные работы могли быть предусмотрены бюджетом городского поселения самостоятельно в случае, если представление прокурора не содержало бы категоричных требований принять меры в достаточно короткие сроки.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя административного ответчика прокурора ФИО4, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя или лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена полномочиями осуществлять от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 названного Закона, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений Закона (абзац четвертый пункта 3 статьи 22).

В силу пункта 1 статьи 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

На основании статьи 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы прокуратуры в своей деятельности должны обеспечить защиту прав, свобод человека и гражданина, при выявлении нарушений их прав прокурор обязан принять меры реагирования с целью их устранения.

При этом орган прокуратуры самостоятельно определяет порядок разрешения обращений, в том числе и путем вынесения представления в адрес лица, допускающего нарушения.

Согласно статье 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета (ст. 83)

Для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросы организации водоснабжения и водоотведения относятся к вопросам местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях в том числе относятся: организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (пункт 1): определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации (пункт 2); утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов (пункт 4).

Как установлено судом и следует из материалов дела, в ходе проведенной Ишимбайской межрайонной прокуратурой проверки в деятельности администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ по обращению жителей адрес Гайнетдинова Ф., Набокова Л.И., Волос В.А по вопросу ненадлежащей организации водоснабжения, были выявлены нарушения.

Проверкой было установлено, что инженерные сети водоснабжения по адрес не принадлежат ни гражданам, ни юридическим лицам. Прохождение сети водоснабжения по земельным участкам жителей адрес, часть которых приватизирована, не свидетельствует о принадлежности данной сети на праве собственности этим гражданам, не возлагает на них бремя их содержания, как необоснованно утверждается в административном иске. Суду не представлены доказательства постановки на кадастровый учет спорного объекта - сети водоснабжения на адрес, регистрации за конкретными гражданами или юридическими лицами права собственности (права долевой собственности), согласно материалам дела 5-678/2020 в отношении и.о. главы администрации ГП адрес МР адрес РБ Шакирова И.С. по ст. 17.7 КоАП РФ (л.д.143- 148), документация на указанный объект водоотведения отсутствует; между тем имеется законодательно закрепленная обязанность администрации ГП адрес МР адрес по организации водоснабжения жителей адрес.

Письмом N... от 4 декабря 2020 и.о. директора ИМУП "Межрайкоммунводоканал" РБ ФИО6 сообщил, что согласно представленному плану расположения водопроводных сетей (выгрузки из ГисИнГео) водопровод по адрес, начиная с задвижки 100, стальной ДУ 100 мм, на балансе ИМУП "Межрайкоммунводоканал" РБ не состоит, постановлением администрации муниципального района адрес РБ указанные сети в хозяйственное ведение не передавались; обслуживание данных сетей (устранение порывов водопровода и т.д.) осуществляется ИМУП "Межрайкоммунводоканал" РБ на возмездной основе согласно заявок.

Он же в ответе N... от дата на обращение жителя жилого адрес Волос В.А. указал, что указанный водопровод не принадлежит ИМУП "Межрайкоммунводоканал" РБ, данный водопровод проходит через территорию домовладений, что делает невозможным процесс передачи водопровода в муниципальную собственность; для обеспечения надежного водоснабжения их домов необходимо обратиться в администрацию ГП с письменным заявлением для проектирования и строительства новой централизованной водопроводной линии. (л.д. 240 дела N... в отношении должностного лица Шакирова И.С. по ст. 17.7 КоАП РФ).

Проверкой прокуратуры было установлено и это подтверждено пояснениями заинтересованных лиц, не оспаривалось представителями административного истца и администрации ГП адрес МР адрес РБ, что инженерные сети водоснабжения по адрес в адрес (указаны конкретные координаты в представлении) сильно изношены, в связи с чем часто образуются порывы (13 хомутов установлено), из-за этого у жителей домов отсутствует надлежащее холодное водоснабжение. Установив эти факты, прокурор пришел к обоснованному выводу о том, что администрацией ГП адрес МР адрес РБ обязанности по организации населения водоснабжения выполняются не в полном объеме, меры по постановке на учет бесхозяйного имущества - объекта водоснабжения не принимаются, бездействие администрации по неудовлетворительной организации в границах городского поселения водоснабжения повлекло существенное нарушение жилищных прав граждан, проживающих по адрес.

Таким образом, установив конкретное нарушение закона в деятельности администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ по организации надлежащего водоснабжения граждан, проживающих на адрес, в целях понуждения к добровольному устранению нарушений и восстановлению прав граждан на нормальное водоснабжение Ишимбайская межрайонная прокуратура в пределах предоставленных законом полномочий законно и обоснованно внесла надлежащему органу местного самоуправления - в адрес администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район представление от дата исх. N... об устранении нарушений требований федерального законодательства, в котором требовала безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя межрайонной прокуратуры, принять меры по устранению выявленных нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, а также недопущению их впредь, решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц; о результатах рассмотрения представления сообщить прокурору в месячный срок.

Не согласившись с внесенным в адрес главы администрации городского поселения г. Ишимбай МР Ишимбайский район Республики Башкортостан Шакирова И.С. представлением администрация муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан обратилась с настоящими административными требованиями.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, указав, что представление внесено в адрес и.о. главы администрации ГП г.Ишимбай МР Ишимбайский район РБ Шакирова И.С., а не в адрес администрации муниципального района Ишимбайский район РБ, при этом представление не содержит какое-либо требование в отношении администрации муниципального района Ишимбайский район РБ и не возлагает на административного истца какую-либо обязанность, в том числе, как указано в административном иске, путем возложения дополнительного финансирования в форме выделения иных межбюджетных трансферов для осуществления водопровод - такое требование представление не содержит, не создает каких-либо препятствий в осуществлении администрацией МР Ишимбайский район РБ своих полномочий, пришел к обоснованному выводу о том, что в данном случае отсутствует нарушение субъективного права администрации МР Ишимбайский район РБ внесением представления прокурора в администрацию ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ. При этом суд первой инстанции верно указал, что администрация ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ и администрация МР Ишимбайский район РБ являются самостоятельными субъектами правоотношений, органами местного самоуправления, при этом администрация ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ не оспорила указанное представление прокурора (то есть не посчитала его незаконным), а администрация МР Ишимбайский район РБ не наделена правом представлять интересы администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ по таким правоотношениям в суде.

Кроме того, судом обоснованно указано, что прокурор в своем представлении не ограничил администрацию ГП адрес МР адрес РБ в праве выбора путей, способов устранения выявленных нарушений (или путем признания бесхозяйным существующей сети водоснабжения и принятия далее на свой баланс и ремонта сетей, или путем строительства новой ветви сети водоснабжения на адрес), конечной целью представления явилось восстановление нарушенных прав граждан на нормальное холодное водоснабжение.

Между тем, данное представление прокурора было рассмотрено, по результатам рассмотрения представления прокурора администрацией ГП адрес МР адрес РБ и направлен ответ от дата за исх. N..., в котором сообщено о принятии мер по подготовке документации для проведения электронного аукциона для выполнения соответствующих работ. Данный ответ был принят прокурором как надлежащее исполнение представления, но в силу нарушения срока направления ответа в дальнейшем прокурором было возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7. КоАП РФ в отношении должностного лица Шакирова И.С. (дело N...; решением Верховного Суда РБ от дата по делу 12-540/2020 постановление судьи Ишимбайского городского суда РБ от дата в отношении должностного лица Шакирова И.С. по ст. 17.7. КоАП РФ отменено, производство по делу прекращено в связи с недоказанностью).

В своем ответе Гайнетдинову Ф. исх. N... от дата, межрайонному прокурору Ишимбайской межрайонной прокуратуры исх. N... от дата и.о. главы администрации ГП адрес МР адрес РБ Шакиров И.С. указал, что в настоящее время водопровод, проходящий вдоль адрес, не имеет балансодержателя и расположен на частных территориях граждан; в связи с этим администрация городского поселения намерена начать процедуру признания данного объекта бесхозным и принять на баланс администрации ГП г. Ишимбай; по мере вынесения решения о бесхозности вышеуказанной водопроводной сети у администрации городского поселения будет законное основание для принятия мер по бесперебойному водоснабжению вплоть до разработки проектно-сметной документации и строительства новых сетей водоснабжения данной территории (л.д. 241 дела 5- 678/2020). Исходя именно из этого ответа, Ишимбайский межрайонный прокурор в представлении поднял вопрос о признании сетей водоснабжения бесхозяйным.

В дальнейшем, как следует из представленных документов, администрация ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район отказалась от разрешения вышеуказанной проблемы путем признания сетей водоснабжения бесхозными, выбрав иной путь - обратилась с просьбой о подключении к сетям водоснабжения в специализированную организацию ИМУП "Межрайкоммунводоканал" РБ, которым выданы технические условия о необходимости выполнить проект уличного водопровода, согласовании разработанного проекта водоснабжения с организациями, обслуживающими инженерные сети, представить в отдел ПТО ИМУП "Межрайкоммунводоканал", затем построить проектируемый уличный водопровод от существующего уличного водопровода (как пояснила в судебном заседании представитель администрации ГП г. Ишимбай Мингазова Г. М - сразу не вникли в суть вопроса).

По прошествии 9 месяцев со дня истечения установленного прокурором срока дачи ответа об устранении нарушений закона, перечисленных в оспариваемом представлении, -за исх. N... от дата и.о. главы администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ Шакиров И.С. обратился к главе администрации МР адрес РБ с письмом, в котором сообщалось, что для передачи в муниципальную собственность сети водоснабжения на адрес необходимо провести работы по выносу указанных сетей с территорий частных домовладений, на что надо предусмотреть в бюджете городского поселения более 500000 руб. (смета прилагается). Учитывая, что объект находится на частной территории, оснований для регистрации данного объекта за администрацией нет; в данном случае необходимо строительство нового объекта капитального строительства (водопровода). Администрацией был заключен муниципальный контракт N... от дата с МУП УАиГ по Ишимбайскому району РБ на оказание изыскательных работ, по итогам этих работ факт нахождения спорного объекта - сетей водоснабжения на частной территории подтвержден. Учитывая, что спорный объект находится на частной территории и средств в бюджете городского поселения г. Ишимбай на строительство новых сетей водоснабжения не предусмотрено, просил рассмотреть вопрос о выделении денежных средств в размере 510000 руб. на вышеуказанные работы, а также принять меры по обжалованию представления прокурора от дата в порядке КАС РФ, что и было сделано администрацией МР ИШимбайский район РБ.

Согласно локальному сметному расчету N..., согласованному директором ИМУП "МРКВК" РБ сметная стоимость строительных работ по выносу водопровода с территории земельных участков по адрес ж.адрес адрес составляет 510 366 руб.

Решением адрес РБ N... от дата утвержден Порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района Ишимбайский район РБ. В п. 5 предусмотрено перечисление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района Ишимбайский район РБ в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченнности поселений согласно решения Совета муниципального района Ишимбайский район РБ о бюджете муниципального района для соответствующего поселения, с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов поселений. Согласно п. 11 Порядка иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района Ишимбайский район РБ предоставляются для поддержки мер по обеспечению финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению своих полномочий по решению вопросов местного значения и на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения. Вопрос организации водоснабжения населения как раз относится к вопросам местного значения и к полномочиям администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ, в связи с чем при обращении и.о. главы администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ в администрацию МР Ишимбайский район РБ Советом муниципального района Ишимбайский район РБ действительно на основании действующего локального нормативного акта - Порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района Ишимбайский район РБ законным образом могло быть принято решение - или о выделении администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ 510000 руб. на строительство новых сетей водоснабжения или же об отказе. При этом данное решение могло быть принято самостоятельно администрацией МР Ишимбайский район РБ на основании обращения и.о. главы администрации ГП г. Ишимбай в рамках межбюджетных отношений, а не по представлению прокурора, в котором такое требование не содержалось.

Таким образом, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что поскольку оспариваемое представление, вынесенное прокурором в адрес и.о. главы администрации ГП г. Ишимбай МР Ишимбайский район РБ Шакирова И.С. и содержащее требования о его рассмотрении и принятии мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в дальнейшем не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы администрации МР Ишимбайский район РБ. совокупности условий для удовлетворения административного иска и признания незаконным оспариваемого представления прокурора не имеется.