Определение Судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 августа 2021 года Дело N 33а-6730/2021

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Котликовой О.П.,

судей Скляр А.А., Копцевой Г.В.,

при секретаре Семеновой Е.Е.

с участием прокурора Текутьевой Я.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного истца А. на решение Центрального районного суда г. Барнаула от 13 августа 2021 года

по делу по административному исковому заявлению А., В., Щ. к Администрации города Барнаула, Комитету по общественным связям и безопасности Администрации города Барнаула, Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю об оспаривании действий.

Заслушав доклад судьи Котликовой О.П., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

А., В., Щ. обратились в суд с административным иском, в котором просили:

- признать незаконным заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от 10 августа 2021 года ***;

- признать незаконными решения Комитета общественных связей и безопасности Администрации города Барнаула, содержащиеся в ответах от 10 августа 2021 года NN 510-ПМ, 511-ПМ, 512-ПМ, 513-ПМ, 514-ПМ, 515-ПМ, 516-ПМ, 517-ПМ, 518-ПМ, 519-ПМ, 520-ПМ, 521-ПМ, 522-ПМ, 525-ПМ, 526-ПМ, 527-ПМ, 528-ПМ, 529-ПМ, 530-ПМ, 531-ПМ, 532-ПМ о невозможности согласовать проведение публичных мероприятий;

- возложить на Администрацию города Барнаула обязанность повторно рассмотреть поданные административными истцами уведомления от 09 августа 2021 года о проведении публичных мероприятий.

В обоснование требований указано, что административные истцы зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты Алтайского краевого Законодательного Собрания восьмого созыва в составе краевого списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением "Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации". А. также является зарегистрированным кандидатом в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва по одномандатному избирательному округу Алтайский край - Бийский одномандатный избирательный округ N 41, зарегистрированным кандидатом в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созывав составе федерального списка кандидатов, выдвинутого политической партией "Коммунистическая партия Российской Федерации".

09 августа 2021 года административными истцами в Администрацию города Барнаула поданы уведомления о проведении публичных мероприятий в форме пикетирования, осуществляемого одним участником, с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции. Цель публичных мероприятий: выражение и формирование мнения по теме "Агитация за программу КПРФ. Вернем Алтаю былую славу, за Алтай без жуликов и воров!". Также указано на использование участником публичного мероприятия необходимых средств индивидуальной защиты и соблюдение социальной дистанции. Даты проведения публичных мероприятий - с 13 августа 2021 года.

Ответами от 10 августа 2021 года административным истцам отказано в проведении заявленных публичных мероприятий со ссылкой на положения Указа Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 N 44 (в редакции от 05 июля 2021 года) "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19", а также на заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от 10 августа 2021 года ***, в котором Управление возражает против проведения заявленных публичных мероприятий.

Административные истцы с данными решениями не согласны, поскольку запланированные агитационные мероприятия не являются массовыми мероприятиями. С заключением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю административные истцы не ознакомлены. Администрацией города Барнаула не учтены "Рекомендации кандидатам и избирательным объединениям по профилактике рисков, связанных с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации восьмого созыва, иных выборов и референдумов, назначенных на единый день голосования 19 сентября 2021 года", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 08 июля 2021 года, которые, по мнению административных истцов, позволяют проведение массовых мероприятий в период предвыборной кампании. Административные истцы не могут в полной мере реализовать свои права зарегистрированных кандидатов, так как лишены возможности провести предвыборную агитацию посредством проведения агитационных публичных мероприятий.

Решением Центрального районного суда г. Барнаула от 13 августа 2021 года административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе А. просит отменить решение суда. В обоснование жалобы ссылается на доводы, изложенные при обращении в районный суд, полагая, что они не получили должной оценки со стороны суда. Указывает, что судом дано неверное толкование понятию "массовые мероприятия", проведение которых запрещено вышеназванным Указом Губернатора Алтайского края от 31 мата 20210 года N 44, ошибочно отождествлены понятия "массовость" и "публичность".

В возражениях прокурор Центрального района г. Барнаула и Администрация города Барнаула просят об оставлении решения суда без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции А. апелляционную жалобу поддержал, представители Администрации города Барнаула Н. и представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю В. возражали против удовлетворения жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Заслушав лиц, участвующих деле, заключение прокурора Т. об оставлении решения суда без изменения, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений, проверив административное дело в полном объеме в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела и установлено судом, административные истцы А., В., Щ. зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты Алтайского краевого Законодательного Собрания восьмого созыва в составе краевого списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением "Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации".

09 августа 2021 года административными истцами в Администрацию города Барнаула было подано двадцать одно уведомление о проведении публичных мероприятий в форме пикетирования, осуществляемых одним участником, с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции. Цель публичных мероприятий: выражение и формирование мнения по теме "Агитация за программу КПРФ. Вернем Алтаю былую славу, за Алтай без жуликов и воров!". Даты проведения публичных мероприятий - с 13 августа 2021 года по 31 августа 2021 года.

Ответами от 10 августа 2021 года NN 510-ПМ, 511-ПМ, 512-ПМ, 513-ПМ, 514-ПМ, 515-ПМ, 516-ПМ, 517-ПМ, 518-ПМ, 518-ПМ, 520-ПМ, 521-ПМ, 522-ПМ, 525-ПМ, 526-ПМ, 527-ПМ, 528-ПМ, 529-ПМ, 530-ПМ, 531-ПМ, 532-ПМ Администрацией города Барнаула сообщено о невозможности согласования проведения публичных мероприятий в указанное время на заявленном месте со ссылкой на положения Указа Губернатора Алтайского края от 31 марта 2020 N 44 (в редакции от 05 июля 2021 года) "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19" о запрете проведения различного рода массовых мероприятий, а также на заключение Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю от 10 августа 2021 года ***, в котором Управление возражает против проведения заявленных публичных мероприятий, поскольку, учитывая заявленную цель публичного мероприятия, в условиях сложной эпидемиологической ситуации проведение публичного мероприятия может привести к массовому скоплению граждан на месте проведения публичного мероприятия, что создает в настоящее время потенциальную опасность распространения новой коронавирусной инфекции как для участников публичного мероприятия, так и для лиц, которые могут находиться в месте его проведения. Разъяснена возможность обратиться с уведомлением о проведении публичного мероприятия в форме пикета после снятия ограничительных мер на проведение массовых мероприятий на территории Алтайского края.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые решения вынесены уполномоченными органами, в установленном законом порядке и при наличии законных оснований, проведение заявленных истцами публичных мероприятий не представляется возможным в связи с введенными ограничениями в целях предупреждения распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19, представляющей опасность для окружающих, распространение которой может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Конституцией Российской Федерации (статья 31) гарантировано право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод также гарантировано право на свободу мирных собраний, как неподлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Порядок реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование регламентирован Федеральным законом от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон N 54-ФЗ).

Статьей 3 Федерального закона N 54-ФЗ предусмотрено, что одним из принципов, на которых основывается проведение публичного мероприятия, является принцип законности - соблюдения положений Конституции Российской Федерации, названного Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 3 статьи 5 Федерального закона N 54-ФЗ организатор публичного мероприятия имеет право проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, собрания - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания.

В соответствии с пунктом 7 статьи 2 данного Федерального закона уведомление о проведении публичного мероприятия - это документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органу местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

Уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением публичного мероприятия, проводимого депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями, а также собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подается его организатором в письменной форме в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 1 статьи 7 Федерального закона N 54-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона N 54-ФЗ публичное мероприятие может проводиться в любых пригодных для целей данного мероприятия местах в случае, если его проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности участников данного публичного мероприятия.

Часть 3 статьи 12 этого же Федерального закона предусматривает, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Л., Ш.Д. и Ш.С. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 20), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 21 которого допускает введение тех обоснованных ограничений права на мирные собрания, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Право на свободу собраний закреплено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данное право, как указывал Европейский Суд по правам человека, являясь основополагающим правом в демократическом обществе, тем не менее, в силу пункта 2 статьи 11 названной Конвенции может подлежать ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (Постановления от 26 июля 2007 года по делу "М. против Российской Федерации", от 14 февраля 2006 года по делу "Христианско-демократическая народная партия против Молдовы" и от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции"). При этом государства должны воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений этого права; должны иметься убедительные и неопровержимые доводы, оправдывающие вмешательство в это право (Постановления от 20 октября 2005 года по делу "Уранио Токсо (Ouranio Toxo) и другие против Греции" и от 31 марта 2005 года по делу "Адалы (Adaly) против Турции").

Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статьей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации). Данные конституционные требования, как и требование о том, что осуществление названного права не должно нарушать права и свободы других лиц (статья 17, часть 3), по их смыслу во взаимосвязи с предписаниями статьи 18 Конституции Российской Федерации обращены не только к законодателю, но и к правоприменителям, в том числе судам.

В данном случае законные основания для ограничения права на мирные собрания (пикетирование) имелись, на что правильно указано судом первой инстанции.

Так, в силу части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.

В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, установлено, что охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения").

Согласно части 1 статьи 30 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ограничительные мероприятия (карантин) могут быть введены, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 3 статьи 31 названного закона).

Положениями статей 4.1, 10, 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено принятие иных нормативных правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Статьей 19 названного Федерального закона N 68-ФЗ предусмотрено, что граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

В связи с угрозой распространения в Алтайском крае новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" Губернатором Алтайского края принят Указ от 31 марта 2020 года N 44 "Об отдельных мерах по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19".

Пунктом 1 данного указа (в ред. от 05 июля 2021 года) запрещено временно на территории Алтайского края организациям (индивидуальным предпринимателям) и гражданам проведение массовых, в том числе зрелищно-развлекательных, мероприятий, а также оказание услуг аналогичного характера.

Названный указ Губернатора Алтайского края принят с целью предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Алтайского края и направлен на минимизацию контакта между потенциально инфицированными и здоровыми людьми.

Согласно Перечню социально значимых заболеваний и перечню заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2004 года N 715 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) относится к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, распространение которой может привести к возникновению чрезвычайной ситуации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые решения Администрации города Барнаула соответствуют приведенным требованиям нормативных правовых актов, в том числе Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ, мотивированы невозможностью проведения публичных мероприятий в заявленном месте в заявленное время в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и обусловлен ограничительными мерами, направленными на защиту здоровья населения и предотвращение массового распространения коронавирусной инфекции.