Определение Судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 30 сентября 2021 года Дело N 33а-6668/2021

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Муратовой С.В.,

судей Григорьевой Н.М., Ночевника С.Г.,

при ведении протокола помощником судьи Светлаковой А.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-7414/2021 (УИД 47RS0004-01-2020-008446-16) по апелляционным жалобам Сурмина Вячеслава Викторовича и Гущиной Нины Юрьевны на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 11 июня 2021 года по административному исковому заявлению Сурмина Вячеслава Викторовича к Совету депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным и отмене решения N 186 от 17 сентября 2020 года,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Муратовой С.В., обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Сурмин В.В. обратился во Всеволожский городской суд Ленинградской области с административным исковым заявлением к Совету депутатов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным решения Совета депутатов N 186 от 17.09.2020 г., которым исполняющим обязанности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" назначена Казнова А.Е. до прекращения оснований назначения её исполняющим обязанности главы администрации.

В обоснование требований Сурмин В.В. указал, что на основании решения Совета депутатов N 33 от 21.12.2017 г. и в соответствии с распоряжением N 186-лс от 22.12.2017 г. он являлся главой администрации МО "Кузьмоловское городское поселение".

17.09.2020 г. Советом депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" было принято решение N 186, пунктом 1 которого Казнова А.Е. назначена исполняющей обязанности главы администрации до прекращения оснований назначения ее исполняющим обязанности главы администрации.

Указанное решение, по мнению административного истца, является незаконным ввиду не соблюдения процедуры его принятия, установленной Регламентом Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение", а именно: проект решения не был направлен прокурору для проведения юридической (правовой) и антикоррупционной экспертиз; проект решения не был предварительно рассмотрен на заседании профильной постоянной комиссии Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение"; проект решения с материалами не был направлен всем членам Совета депутатов.

Решением Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" N 23 от 09.12.2005 г. было утверждено Положение об администрации МО "Кузьмоловское городское поселение".

На основании решения Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" N 177 от 10.09.2020 г. пункт 4.13 Положения об администрации был принят в следующей редакции: "В случае прекращения полномочий главы администрации досрочно, менее чем за два года до окончания срока полномочий совета депутатов, а также в случае ухода главы администрации в отпуск по уходу за ребенком, на срок, указанный в соответствующем заявлении свыше одного месяца, совет депутатов на своем заседании, по представлению группы депутатов совета депутатов численностью не менее пяти депутатов, принимает решение о назначении исполняющего обязанности главы администрации до проведения конкурса на замещение должности главы администрации, либо до выхода главы администрации из отпуска по уходу за ребенком".

С 27.08.2020 г. истец находился в отпуске по уходу за ребенком и 07.09.2020 г. направил в Совет депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" заявление о прекращении отпуска по уходу за ребенком с 25.09.2020 г., которое было получено 15.09.2020 г.

Таким образом, общий срок нахождения в отпуске по уходу в период с 27.08.2020 г. по 25.09.2020 г. составил менее одного месяца, в связи с чем, условия для назначения Советом депутатов исполняющего обязанности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение", указанные в пункте 4.13 Положения об администрации, не наступили.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4.12 Положения об администрации (в редакции решения N 300 от 28.04.2016 г.), в период временного отсутствия главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение", его полномочия временно осуществляет заместитель. Согласно принятому им распоряжению от 26.08.2020 г. N 96-лс исполнение обязанностей главы администрации возложено на Гущину Н.Ю. на период нахождения истца в отпуске по уходу за ребенком.

Административный истец полагает, что при отсутствии в рамках законодательства прямого урегулирования порядка исполнения обязанностей главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" в период его болезни и отпуска, по аналогии подлежит применению пункт 12 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которого в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В нарушение указанной нормы, назначенная оспариваемым решением исполняющей обязанности главы администрации Казнова А.Е. не являлась должностным лицом местного самоуправления или уполномоченным муниципальным служащим.

Редакция пункта 4.13 Положения об администрации, предусматривающая право Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" назначать исполняющего обязанности главы администрации в случае ухода главы администрации в отпуск по уходу за ребенком на срок более месяца, вступила в законную силу уже в период исполнения Гущиной Н.Ю. своих полномочий в качестве исполняющего обязанности главы администрации.

Административный истец указывает, что изменение в порядке определения исполняющего обязанности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" может применяться только в отношении случаев, на которые распространяется такое изменение и которые произошли после вступления такого изменения в силу. Соответственно, административный ответчик, не вправе был прекратить полномочия Гущиной Н.Ю., определенной исполняющим обязанности в установленном на момент принятия соответствующего распоряжения порядке.

При этом, в связи с принятием оспариваемого решения, сложилась ситуация, при которой одновременно два человека осуществляют полномочия исполняющего обязанности главы администраторами МО "Кузьмоловское городское поселение", что противоречит положениям ФЗ РФ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ.

Принятие Советом депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" оспариваемого решения создает ситуацию, препятствующую нормальному функционированию администрации.

Оспариваемое решение нарушает право административного истца на реализацию своих полномочий по назначению исполняющего обязанности главы администрации.

Назначение оспариваемым решением Казновой А.Е. исполняющим обязанности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" предоставляет ей полномочия по принятию решений, находящихся в сфере прямой ответственности административного истца.

Также административный истец указывает на то, что оспариваемое решение предоставляет Казновой А.Е. по своему усмотрению принимать кадровые решения, связанные с приемом на работу и увольнением сотрудников. При этом формирование штата сотрудников администрации осуществлялось Сурминым В.В. длительное время и от персонального состава штата администрации зависит продуктивность исполнения Сурминым В.В. своих обязанностей как главы администрации "МО Кузьмоловское городское поселение".

В качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлечены глава МО "Кузьмоловское городское поселение" Воронин В.В., Гущина Н.Ю., Казнова А.Е., администрация МО "Кузьмоловское городское поселение".

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 26 ноября 2020 года Сурмину В.В. отказано в удовлетворении иска (т. 2 л.д. 72-87).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 15 апреля 2021 года решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 26 ноября 2020 года отменено, в связи с нарушением судом правил о ведении аудиопротоколирования, дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции (т. 2 л.д. 185-190).

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 11 июня 2021 года Сурмину В.А. отказано в удовлетворении иска (т. 2 л.д. 296-262).

В поданной апелляционной жалобе административный истец Сурмин В.В. просит решение отменить, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на те же обстоятельства, которые были указаны в административном иске и дополнении к исковому заявлению (т. 2 л.д. 276-278).

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Гущина Н.Ю. ставит вопрос об отмене состоявшегося решения суда, указывая, что решение вынесено с нарушением норм материального права, при недоказанности обстоятельств, имеющих значение для административного дела (т. 2 л.д. 269-274).

В судебном заседании в суде апелляционной инстанции представитель административного истца Сурмина В.В. по доверенности Беленький А.Д. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил суд её удовлетворить.

Заинтересованное лицо Гущина Н.Ю. также полагала решение суда первой инстанции незаконным, просила удовлетворить поданную ею на решение суда апелляционную жалобу.

Представители административного ответчика Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение", а также заинтересованных лиц - и.о. главы МО "Кузьмоловское городское поселение" Банкис Т.В., администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" по доверенности ФИО10 полагал решение суда законным и обоснованным, возражал против удовлетворения апелляционных жалоб.

Казнова А.Е. в суд апелляционной инстанции не явилась, сведений об уважительности причин неявки в суд не представила.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом первой инстанции установлено, что решением Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" N 33 от 21 декабря 2017 года и распоряжением N 186-лс от 22 декабря 2017 года Сурмин В.В. с 22 декабря 2017 года назначен на должность главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" (т. 1 л.д. 195-197).

22 декабря 2017 года между МО "Кузьмоловское городское поселение" в лице главы муниципального образования Воронина В.В. и Сурминым В.В. заключен контракт на осуществление полномочий по должности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" на срок полномочий Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" четвертого созыва, но не менее, чем на два года (т. 1 л.д. 198-206).

26 августа 2020 г. административным истцом было издано Распоряжение N 96-лс, согласно которого, в случае временного отсутствия главы администрации Сурмина В.В. по причине болезни, командировки, отпуска, в том числе учебного и неоплачиваемого, исполнение обязанностей главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" возлагается на заместителя главы администрации Гущину Н.Ю., в полном объеме, с правом подписи финансовых документов и муниципальных правовых актов муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" (т. 1 л.д. 23).

27 августа 2020 г. Сурмин В.В. обратился к главе МО "Кузьмоловское городское поселение" с заявлением о предоставлении отпуска по уходу за ребенком Сурминой Б.В., 31.08.2019 г.р., с 27.08.2020 г. по 31.08.2022 г., до достижения трех лет (т. 1 л.д. 137).

Распоряжением главы МО "Кузьмоловское городское поселение" N 27 от 31 августа 2020 г. главе администрации Сурмину В.В. предоставлен отпуск по уходу за ребенком с 27.08.2020 г. по 31.08.2022 г. до достижения ребенком трех лет (т. 1 л.д. 189).

Решением Совета депутатов МО "Кузьмоловское городское поселение" от 17 сентября 2020 года N 186 исполняющим обязанности главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение" была назначена Казнова А.Е. до прекращения оснований назначения ее исполняющим обязанности главы администрации. С Казновой А.Е. 17.09.2020 г. был заключен срочный трудовой договор, действующий согласно п. 1.3 до момента выхода главы администрации Сурмина В.В. из отпуска по уходу за ребенком (т. 1 л.д. 11-12, 146-154).

Распоряжением главы МО "Кузьмоловское городское поселение" Воронина В.В. от 17 сентября 2020 года N 34 постановлено организовать и провести проверку соблюдения муниципальным служащим Сурминым В.В. ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов. Поведение проверки приостановлено до выхода Сурмина В.В. из отпуска по уходу за ребенком (т. 1 л.д. 207).

21 сентября 2020 года главе МО "Кузьмоловское городское поселение" Воронину В.В. поступило заявление Сурмина В.В. о выходе на работу 28.09.2020 г., в котором административный истец просил прервать отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет и прекратить выплату ежемесячного пособия по уходу за ребенком, днем окончания отпуска просил считать 25.09.2020 г. (т. 1 л.д. 209).

На основании поданного заявления, распоряжением главы МО "Кузьмоловское городское поселение" Воронина В.В. от 28 сентября 2020 года N 09 действие трудового договора с исполняющим обязанности главы администраторами МО "Кузьмоловское городское поселение" Казновой А.Е. прекращено (т. 1 л.д. 143).

Вместе с тем, на период проведения в отношении Сурмина В.В. проверки и отстранения административного истца от занимаемой должности с Казновой А.Е. с 28.09.2020 г. заключен новый срочный трудовой договор об исполнении обязанностей главы администрации МО "Кузьмоловское городское поселение".

Согласно распоряжению главы МО "Кузьмоловское городское поселение" N 71-ЛС от 15.12.2020 г. Сурмин В.В. уволен с муниципальной службы (т. 2 л.д. 226).

Суд первой инстанции не усмотрел оснований для удовлетворения заявленных требований, судебная коллегия не может согласиться с выводами суда.

В силу положений ст. 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

В соответствии с ч. 2 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года.

В соответствии с ч.8 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Часть 12 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

В силу положений ч.1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. уставом муниципального образования должны определяться структура и порядок формирования органов местного самоуправления.

Таким образом, вопреки требованиям положений ч. 12 ст. 37, ч.1 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г., порядок определения лица, временно исполняющего обязанности главы администрации на период его отсутствия или отстранения его от исполнения обязанностей Уставом муниципального образования "Кузьмоловское городское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области не определен. В данной части Устав не соответствует требованиям закона.

Между тем, закон содержит определенные требования к лицу, временно исполняющему обязанности главы местной администрации на период его отстранения от должности: это должно быть должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий (ч.12 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г.)

В соответствии с положениями ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

В силу ч.1 ст. 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Доказательства соответствия указанным в законе требованиям Казновой А.Е., назначенной оспариваемым решением исполняющей обязанности главы администрации в материалы дела не представлены, что является основанием для признания оспариваемого решения незаконным.

Кроме того, с учетом структуры администрации, у руководителя администрации - главы имеется заместитель, п. 4.12 Положения об администрации МО предусмотрено, что в период временного отсутствия главы администрации его полномочия осуществляет один из заместителей согласно принятому распоряжению главы о назначении на исполнение обязанностей. Полномочия осуществляются в полном объеме, если иное не предусмотрено соответствующим распоряжением.

Как следует из материалов дела, трудовым договором от 14.03.2019 г. заключённым между муниципальным образованием Кузьмоловское городское поселение и Гущиной Н.Ю. предусмотрено, что Гущина (работник) выполняет работу в администрации муниципального образования в должности заместителя главы администрации (главная должность муниципальной службы, категория "Руководители"). Пунктом 6 договора предусмотрено, что Гущина Н.Ю. (работник) обязана во время отсутствия главы поселения как заместитель главы исполнять его обязанности в полном объеме (том 1 л.д. 24-32).