Определение Судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ САРАТОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 19 августа 2021 года Дело N 33а-6250/2021

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Закарян И.В.,

судей Черняевой Л.В., Домниной А.В.,

при секретаре Кузнецовой Н.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Правительства Саратовской области к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Саратовской области (далее - Главное управление МЧС России по Саратовской области) о признании незаконным и отмене предписания по апелляционной жалобе заинтересованного лица Управления обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области на решение Волжского районного суда города Саратова от 20 мая 2021 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Черняевой Л.В., объяснения представителя заинтересованного лица Управления обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области, административного истца Правительства Саратовской области Хуторного И.Г., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Главного управления МЧС России по Саратовской области Прониной Н.Г. и представителя заинтересованного лица Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Колчиной Е.В., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, изучив доводы апелляционной жалобы и возражений относительно неё, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия

установила:

Правительство Саратовской области обратилось в суд с административным иском к Главному управлению МЧС России по Саратовской области о признании незаконным и отмене пункта 1 предписания об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Саратовской области от 29 декабря 2020 года N 21, выданного в отношении Правительства Саратовской области; о возложении на административного ответчика обязанности воздержаться от проведения внеплановых проверок в отношении Правительства Саратовской области по основаниям, указанным в пункте 1 названного предписания.

Требования мотивированы тем, что в период с 02 декабря 2020 года по 29 декабря 2020 года на основании распоряжения Главного управления МЧС России по Саратовской области от 19 ноября 2020 года N 21 Управлением надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Саратовской области проведена внеплановая выездная проверка в отношении Правительства Саратовской области с целью проверки выполнения пунктов ранее выданного предписания по устранению нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 29 декабря 2015 года N 31/3/31-5. По итогам проверки составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) органа государственной власти и предписание об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны от 29 декабря 2020 года N 21. Пунктом 1 названного предписания Правительству Саратовской области указано на нарушение требований в области гражданской обороны (региональная автоматизированная система централизованного оповещения (РАСЦО) населения Саратовской области технически и программно не сопряжена с локальными системами оповещения). С указанными выводами в акте, а также в выданном ненормативном акте (предписании) органа государственного контроля (надзора), Правительство Саратовской области не согласно по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 6.45 СП 165.1325800.2014 "Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне. Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90" сопряжение систем оповещения населения вышестоящего уровня с системами оповещения населения нижестоящего уровня является обязательством вышестоящего постоянно действующего органа управления Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, кроме систем оповещения объектового уровня. Техническое и программное сопряжение объектовых систем оповещения с региональной системой оповещения является обязательством собственника объекта, то есть сопряжение локальных систем оповещения потенциально опасных объектов - обязанность собственника последних или лиц, уполномоченных совершать от имени собственника действия, необходимые для управления их имуществом. Обязательность исполнения указанного свода правил регламентируется частью 1 статьи 46 Федерального закона Российской Федерации от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Вынесенное предписание контрольно-надзорного органа обязано отвечать требованиям исполнимости и содержать требования, не выходящие за рамки закона, что в данном случае нарушено. Указанные требования надзорным органом могли бы выдвигаться собственникам вышеперечисленных потенциально опасных объектов и должны выдвигаться в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий со стороны федерального государственного надзора. Финансирование указанных мероприятий не входит в полномочия Саратовской области.

Кроме того, в соответствии с государственным контрактом N и актом выполненных работ к нему, техническим заданием ПАО "Ростелеком" провело монтажные и пусконаладочные работы регионального пункта управления комплексом технических средств оповещения по адресу: <адрес>, включающие в себя: блок управления П-166М БУ, телекоммуникационный сервер П-166М ТКС, модуль речевого оповещения П-166М МРО, терминал управления П-166М ТУ и сопутствующее оборудование производства АО "Калужский завод телеграфной аппаратуры" (далее - КЗТА). Согласно информации производителя указанного оборудования, размещенной в общедоступной сети "Интернет" на официальном сайте КЗТА данный комплекс произведен во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 октября 2003 года N 1544-р "Об обеспечении своевременного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное и в военное время" и Указа Президента Российской Федерации от 13 ноября 2012 года N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций".

Комплекс предназначен для создания автоматизированных систем централизованного оповещения (АСЦО) всех уровней с целью доведения формализованных сигналов оповещения, речевых и буквенно-цифровых сообщений до оперативных дежурных центров (пунктов) оповещения, а также для построения местных, локальных и комплексных систем экстренного оповещения населения с целью доведения информации до каждого человека, находящегося в зоне опасности, по телефонным сетям общего пользования, каналам телерадиовещания, Ethernet, УКВ и КВ-радиоканалам, сетям мобильной связи и SMS, включением уличных оповещателей (сирен и акустических установок).

Комплекс П-166М разработан по техническому заданию МЧС России и ВНИИ ГОЧС (ФЦ) - ОАО "КЗТА" в рамках модернизации КТСО П-166, исходя из опыта строительства АСЦО различного уровня на территории Российской Федерации, возникающих проблем при создании АСЦО и реального состояния сетей передачи информации и связи. Согласно типовому решению для сопряжения локальной (объектовой) системы оповещения на базе КТСО П-166 с РАСЦО/ЕДДС на базе КТС П-166М применяется маршрутизатор - конвертер протоколов (МКП) - П-166К МКП, который представляет собой программно-аппаратное изделие в форм-факторе одноплатного миникомпьютера с установленным общесистемным и специальным программным обеспечением. Взаимодействие между составными частями системы происходит следующим образом. В базу данных оборудования П-166М, установленного в РАСЦО/ЕДДС, вносятся абоненты локальной или объектовой системы. При этом добавляемые абоненты вносятся как абоненты П-166М, и доступ к ним происходит через нижестоящий узел, в качестве которого указывается IP-адрес МКП. В свою очередь в МКП вносятся IР-адреса, сопрягаемого оборудования. При запуске сеанса оповещения, оборудование П-166М, установленное в РАСЦО/ЕДДС, посылает на МКП команды и речевое сообщение, а он, в свою очередь, преобразует принятые команды и речевое сообщение в формат, принятый в П-166Ц (и его модификации), и транслирует их выбранным в данном сеансе абонентам. Передача квитанций и информация о состоянии датчиков происходит в обратном порядке, оборудование П-166Ц (и его модификации) посылает квитанции и состояние датчиков на МКП, который преобразует их в формат, принятый в П-166М, и посылает на оборудование П-166М, установленное в РАСЦО/ЕДДС.2

Таким образом, на основании имеющегося оборудования, основной пункт управления региональной системы готов к сопряжению с локальными системами потенциально опасных объектов при условии выполнения программно-технических требований со стороны собственников (эксплуатантов) указанных организаций. С целью исполнения требований законодательства организациям, эксплуатирующим потенциально опасные объекты на территории области, в 2020 году, направлены письма с уведомлением о готовности основного пункта управления к сопряжению и о необходимости получения технических условий на сопряжение локальных систем оповещения потенциально опасных объектов в ОГУ "Центр управления в кризисных ситуациях Саратовской области".

Указанные обстоятельства подтверждаются выводами мирового судьи судебного участка N 3 Волжского района города Саратова в постановлении от 01 марта 2021 года по делу N 5-86/2021 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Кроме того, административным истцом принимались меры по досудебному урегулированию спора. Так, 12 января 2021 года в Главного управления МЧС России по Саратовской области было направлено возражение с требованием исключить спорный пункт предписания с аналогичными доводами, указанными в административном исковом заявлении, однако решением заместителя начальника управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Саратовской области Степановым В.А. от 01 февраля 2021 года в удовлетворении требований Правительства Саратовской области отказано.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 20 мая 2021 года отказано в удовлетворении административных исковых требований.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Управление обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований. В доводах жалобы указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении суда первой инстанции, обстоятельствам административного дела, нарушение норм материального и процессуального права. Также указывает, что в решении суда первой инстанции неверно перефразированы показания свидетеля Мартынова С.В.

В возражениях на апелляционную жалобу административный ответчик просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного истца Правительства Саратовской области, заинтересованного лица Управления обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области Хуторной И.Г. доводы апелляционной жалобы поддержал.

Представитель административного ответчика Пронина Н.Г. в судебном заседании просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Колчина Е.В. в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражала.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в соответствии со статьей 308 КАС РФ в полном объеме, судебная коллегия пришла к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в апелляционном порядке являются: 1) неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 2) недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; 3) несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; 4) нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований по результатам изучения доводов апелляционной жалобы и административного дела судебной коллегией не усматривается, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 9 статьи 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

При отсутствии указанной выше совокупности условий для признания оспариваемых решения, действия (бездействие) незаконными, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ, в редакции, действующей на момент проведения внеплановой проверки), предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (подпункт 1 части 2 Федерального закона N 294-ФЗ).

Подпунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ установлено, что по фактам, выявленным при проведении проверки, выдается предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Исходя из положений статьи 17 названного Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предписание выносится должностными лицами контролирующего органа лишь в случае установления при проведении соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, которые основаны на требованиях закона и исполнимы.

Статьей 2 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (в редакции, действующей на момент проведения внеплановой выездной проверки) предусмотрены основные задачи в области гражданской обороны, к которым, в том числе, относятся подготовка населения в области гражданской обороны; оповещение населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Согласно части 1 статьи 8 названного Федерального закона N 28-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации организуют проведение мероприятий по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны; организуют подготовку населения в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию технические системы управления гражданской обороны, системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны; планируют мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы, их размещению, развертыванию лечебных и других учреждений, необходимых для первоочередного обеспечения пострадавшего населения; планируют мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий регионального уровня по гражданской обороне.

В соответствии с подпунктом 45 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, организации и осуществления регионального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Согласно Положению "Об Управлении обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области", утвержденному постановлением Правительства Саратовской области от 23 декабря 2010 года N 659-П (в редакции на момент проведения внеплановой проверки) на Управление обеспечения безопасности жизнедеятельности населения Правительства Саратовской области возложены полномочия по исполнению требований гражданской обороны в части выявленных нарушений.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2003 года N 1544-р "О мерах по обеспечению своевременного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время" установлена обязанность организаций, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты, завершить до 2010 года работы по созданию локальных систем оповещения населения в порядке, предусмотренном постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 1 марта 1993 года N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов". Указанным постановлением определено, что в целях совершенствования мероприятий гражданской обороны по защите населения, проживающего в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей, организациям Российской Федерации, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения), необходимо обеспечивать начиная с 1993 года включение в проекты на строительство потенциально опасных объектов разделов, предусматривающих создание локальных систем оповещения; проектирование и строительство локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах.

Приказом МЧС России N 422, Мининформсвязи Российской Федерации N 90, Минкультуры Российской Федерации N 376 от 25 июля 2006 года утверждено Положение о системах оповещения населения (зарегистрировано в Минюсте Российской Федерации 12 сентября 2006 года N 8232; документ утратил силу с 1 января 2021 года в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 11 июля 2020 года N 1034, однако на момент проведения внеплановой выездной проверки сохранял свое действие).

Согласно пунктам 3, 4 указанного Положения система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) и населения. На объектовом уровне системы оповещения создается локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться.

Как указано в пункте 5 названного Положения о системах оповещения населения в соответствии с положениями статей 7, 8 и 9 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" создание и поддержание в постоянной готовности к задействованию систем оповещения является составной частью комплекса мероприятий, проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями в пределах своих полномочий на соответствующих территориях (объектах), по подготовке и ведению гражданской обороны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, системы оповещения могут быть задействованы как в мирное, так и в военное время.

В соответствии с пунктом 9 Положения о системах оповещения населения основной задачей региональной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и территориальной подсистемы РСЧС субъекта Российской Федерации; главного управления МЧС России по субъекту Российской Федерации; органов, специально уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны при органах местного самоуправления; единых дежурно-диспетчерских служб муниципальных образований; специально подготовленных сил и средств РСЧС, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории субъекта Российской Федерации, в соответствии с пунктом 13 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Пунктом 11 указанного Положения предусмотрено, что основной задачей локальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны организации, эксплуатирующей потенциально опасный объект, и объектового звена РСЧС; объектовых аварийно-спасательных формирований, в том числе специализированных; персонала организации, эксплуатирующей опасный производственный объект; руководителей и дежурно-диспетчерских служб организаций, расположенных в зоне действия локальной системы оповещения; населения, проживающего в зоне действия локальной системы оповещения.