Определение Судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОРОНЕЖСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 21 сентября 2021 года Дело N 33а-5125/2021

Судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда в составе:

председательствующего Калугиной С.В.,

судей Доровских И.А., Меремьянина Р.В.,

при секретарях Карповой Э.А., Батуркиной О.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Калугиной С.В. дело по административному исковому заявлению Софриной Ольги Юрьевны, Долженкова Ивана Владимировича, Косых Марии Ивановны к администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о признании незаконным с момента издания соглашения от 4 марта 2021 года главы администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и главы администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о передаче полномочий Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области по решению вопроса местного значения в части утверждения генеральных планов поселения в администрацию района,

по апелляционной жалобе административных истцов Софриной Ольги Юрьевны, Долженкова Ивана Владимировича, Косых Марии Ивановны

на решение Павловского районного суда Воронежской области от 25 мая 2021 года

(судья районного суда Анпилогов С.В.),

установила:

Софрина О.Ю., Долженков И.В., Косых М.И. обратились с административным исковым заявлением к администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, просили признать незаконным с момента издания соглашения от 4 марта 2021, заключенного между главой администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и главой администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области о передаче полномочий по утверждению генеральных планов сельского поселения в администрацию муниципального района.

В обоснование административного иска указали, что в информационном бюллетене Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области N 8 от 05.03.2021 опубликовано оспариваемое соглашение, по которому администрация поселения передала администрации муниципального района часть полномочий по решению вопросов местного значения в части утверждения генеральных планов Осетровского сельского поселения, в том числе: внесение изменений в генеральный план поселения; организацию и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; нормативно-правовое регулирование переданных полномочий. Для осуществления переданных полномочий администрация поселения из своего бюджета предоставила администрации муниципального района субвенции, объем которых определяется в соответствии с п. 3.1 Соглашения.

Административные истцы полагают оспариваемое соглашение противоречащим требованиям муниципального, бюджетного и градостроительного законодательства, а также положениям Уставов Осетровского сельского поселения и Верхнемамонского муниципального района, поскольку представительным органом сельского поселения решение, касающееся передачи полномочий по решению вопросов местного значения, предусмотренных соглашением и предоставлением межбюжетных трансфертов не принималось, бюджетом Осетровского сельского поселения на 2021, утвержденным Советом народных депутатов поселения, не предусмотрено предоставление межбюджетных трансфертов за передачу полномочий по утверждению генерального плана поселения.

Решением Павловского районного суда Воронежской области от 25 мая 2021 в удовлетворении административных исковых требований Софриной О.Ю., Долженкова И.В., Косых М.И. отказано.

В апелляционной жалобе административных истцов Софриной О.Ю., Долженкова И.В., Косых М.И. ставится вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного. Административные истцы полагают, что административными ответчиками нарушен порядок заключения соглашения о передаче полномочий, поскольку вопросы принятия и внесения изменений в генеральный план сельского поселения относятся к компетенции сельского поселения и являются вопросами местного значения, следовательно, решение о передаче полномочий должен был принимать представительный орган местного самоуправления. Просили решение районного суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель административных ответчиков: администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Глотов И.В. полагал решение районного суда законным и обоснованным, просил оставить его без изменения, а апелляционную жалобу административных истцов без удовлетворения. Указал, что соглашение о передаче полномочий, заключенное между сельской администрацией и администрацией муниципального района, соответствует требованиям законодательства, заключено в соответствии с Уставами органов местного самоуправления. Также указал, что решением от 11.05.2021 N 4 Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения внесены изменения в бюджет сельского поселения в части выделения межбюджетных трансфертов, которые должны обеспечивать исполнение заключенного соглашения.

Административные истцы Софрина О.Ю., Косых М.И., представитель административных истцов Серебряков Д.В. в судебном заседании доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали, полагали решение районного суда незаконным, необоснованным и подлежащим отмене.

Представитель административных ответчиков администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Глотов И.В. возражал против удовлетворения апелляционной жалобы административных истцов.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные о слушании дела в установленном порядке, в судебное заседание не явились, о причинах неявки не сообщили. При указанных обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, выслушав пояснения административных истцов, представителя административных истцов, представителя административных ответчиков, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно требованиям статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Основания для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке перечислены в статье 310 КАС РФ.

В силу пункта 2 статьи 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение. Одним из оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке является неправильное применение норм материального права (пункт 4 части 2 статьи 310 КАС РФ).

Судебная коллегия полагает, что такие основания для отмены решения суда первой инстанции по настоящему делу имеются.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ст. 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что соглашением о передаче полномочий Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области по решению вопроса местного значения в части генеральных планов поселений от 4 марта 2021 администрация Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района передает администрации муниципального района часть полномочий по решению вопросов местного значения в части утверждения генеральных планов Осетровского сельского поселения (п. 1.1 соглашения).

Из п.2.2 соглашения следует, что для решения вопросов местного значения, предусмотренных п. 1.1 соглашения, администрация поселения возлагает на администрацию муниципального района полномочия по утверждению генерального плана Осетровского сельского поселения, в том числе: внесение изменений в генеральный план поселения; организацию и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; нормативно-правовое регулирование переданных полномочий.

Согласно п. 1.2 соглашения для осуществления полномочий администрация поселения из своего бюджета предоставляет администрации муниципального района субвенции, объем которых определяется в соответствии с п.3.1 Соглашения, в соответствии с которым объем межбюджетных трансфертов составляет 2700 рублей, из них в 2021 - 900 рублей, в 2022 - 900 рублей, в 2023 - 900 рублей. Соглашением определен срок его действия - по 31.12.2023, определен порядок и основания прекращения действия соглашения, в том числе досрочного. Соглашение содержит положения об ответственности сторон соглашения в случае его неисполнения, права и обязанности сторон соглашения.

В соответствии с п. 5.1 Соглашения оно подлежит опубликованию 04.03.2021года и вступает в силу с момента его опубликования.

Решением от 11 мая 2021 N 4 Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района внесены изменения в решение Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения от 28.12.2020 N 11 "О бюджете Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области на 2021 и на плановый период 2022 и 2023, которым предусмотрены межбюджетные трансферты.

Платежным поручением N 78446 от 14.05.2021 администрацией Осетровского сельского поселения перечислены на счет финансового отдела администрации Верхнемамонского муниципального района межбюджетные трансферты по передаче полномочий в соответствии Соглашением от 04.03.2021 в размере 900 рублей.

Решение от 11 мая 2021 N 4 Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района опубликовано в N 20 от 11 мая 2021 года Информационного бюллетеня Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, районный суд, руководствуясь нормами Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", положениями уставов сельского поселения и муниципального района, других муниципальных правовых актов, пришел к выводу, что оспариваемое соглашение заключено в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением установленного порядка, согласия представительного органа для заключения соглашений Уставом Осетровского сельского поселения не предусмотрено, положения соглашения не противоречат требованиям законодательства, переданные полномочия не относятся к исключительной компетенции сельского поселения, административными истцами не представлено доказательств нарушения их прав, в связи с чем не нашел оснований для удовлетворения административного иска.

С такими выводами районного суда судебная коллегия согласиться не может ввиду следующего.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации определено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Согласно части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Положениями названного Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрена двухуровневая система местного самоуправления применительно к существованию таких муниципальных образований как городское, сельское поселение и муниципальный район.

Так, в понятийном аппарате, закрепленном в ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ, определено в частности, что муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Вопросы местного значения городского, сельского поселения предусмотрены ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения определены ст. 17 названного Федерального закона.

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ указано, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Исключительные полномочия представительного органа муниципального образования установлены ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований (ч. 11 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно ч. 1 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч. ч. 1, 3 ст. 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

В силу положений ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе: устав муниципального образования (принятие которого в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона N 131-ФЗ является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В соответствии с п. 20 ст. 14 вышеуказанного Федерального закона к вопросам местного значения поселения относится утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Документом территориального планирования муниципального образования является генеральный план поселения, утверждаемый представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения.

Анализ приведенного законодательства позволяет прийти к выводу, что полномочия органа местного самоуправления по вопросам, связанным с генеральным планом поселения, относятся к вопросам местного значения.

Согласно п. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.