Определение Судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛГОГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 13 мая 2021 года Дело N 33а-5110/2021

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.,

судей Сергеева С.С., Гоношиловой О.А.,

при ведении протокола помощником судьи Тороповой Т.Б.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к Межрегиональному управлению Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям о признании приказа незаконным, возложении обязанности

по апелляционным жалобам Круглова В.В., администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, закрытого акционерного общества "Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой", государственного казенного учреждения Волгоградской области "Дирекция водохозяйственного строительства"

на решение Среднеахтубинского районного суда Волгоградской области от 26 января 2021 года, которым удовлетворен административный иск Волгоградского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц и интересов Российской Федерации к Межрегиональному управлению Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям о признании приказа незаконным, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Балашовой И.Б., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском, указывая, что Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратурой совместно с УФСБ России поВолгоградской области проведена проверка исполнения законодательства об охране окружающей среды и закупках для государственных нужд при реализации регионального проекта "Чистая страна", направленного на достижение целей и показателей соответствующего национального проекта "Экология" в Волгоградской области, в ходе которой установлено, что экспертной комиссией государственной экологической экспертизы (далее - ГЭЭ), образованной в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора поВолгоградской области от 25 октября 2017 года N <...> дано положительное заключение по материалам документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области", которое приказом руководителя Управления Росприроднадзора поВолгоградской области N <...> от 29 ноября 2017года утверждено как положительное заключение экспертной комиссии ГЭЭ проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области". Данное заключение предусматривало полную ликвидацию 18 свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, включая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированный объект утилизации, обезвреживания. Указанная проектная документация была разработана в 2017 году на основании муниципального контракта N <...>, в котором предложены решения для ликвидации несанкционированных свалок Среднеахтубинского района Волгоградской области и которым предусматривалась комплексная рекультивация свалок, включающая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированные полигоны, включенные в государственный реестр объектов размещения отходов (далее по тексту-ГРОРО), согласно техническому заданию от 5 июня 2017 года, утвержденному комитетом по строительному и жилищному хозяйству администрации Среднеахтубинского района Волгоградской области. 31 августа 2018 года ООО "ГринЛайт" и ГКУ ВО "ДВС" заключили государственный контракт N <...> на выполнение подрядных работ, на сумму <.......> (в том числе НДС 18% - <.......>).

Однако в ноябре 2018 года была проведена корректировка проекта на основании письма администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 2 августа 2018 года N <...>, направленного в адрес комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, об объекте накопленного экологического вреда (карьер несанкционированного размещения промышленных отходов) на территории Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области.

Приказом Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6ноября 2018 года N <...> "Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы" было утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка".

Основной целью корректировки явилось применение свалочных масс со свалок Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области для ликвидации карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии, разработанной ВолгГТУ с использованием природных инертных сорбентов. Согласно Техническому заданию (Приложение N 1 к Договору N <...> от 3 августа 2018 года), где заказчиком выступает ООО "ГринЛайт", цель работы - ликвидация карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии ВолгГТУ с использованием свалочных масс и природных сорбентов.

Вместе с тем проектные решения по сбору и удалению свалочных масс со всех 18 участков несанкционированных свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, а также методика рекультивации освобожденных участков, принятые в проекте, выполненном по Муниципальному контракту N <...> (N <...>) (положительное заключение государственной экологической экспертизы от 29 ноября 2017 года N <...>), при корректировке проекта оставлены без изменений. В корректируемой документации свалочные массы вывозятся не на лицензированный объект утилизации, обезвреживания, а на ликвидируемый карьер несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории.

Поскольку принятый в проекте способ рекультивации карьера противоречит федеральному законодательству в области охраны окружающей среды, административный истец, с учетом уточнения требований, просил признать незаконным приказ Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6ноября 2018 года N <...>, которым утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка" и возложить на Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям обязанность по отмене приказа Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6 ноября 2018 года N <...>

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе Круглов В.В. указывает о наличии оснований для отмены решения ввиду непривлечения его судом к участию в деле, как лица, принимавшего участие в проведении государственной экологической экспертизы проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка". Приводит доводы о неправильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

В апелляционных жалобах заинтересованные лица - администрация Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, комитет природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, закрытое акционерное общество "Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой" (далее - ЗАО ПИИ "Гипроводстрой"), государственное казенное учреждение Волгоградской области "Дирекция водохозяйственного строительства" (далее - ГКУ ВО "ДВС") оспаривают законность и обоснованность постановленного судом решения, просят его отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

В возражениях на апелляционные жалобы Волгоградский межрайонный природоохранный прокурор и Межрегиональное управление Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям просят решение оставить без изменения, апелляционные жалобы Круглова В.В., администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, ЗАО ПИИ "Гипроводстрой", ГКУ ВО "ДВС" - без удовлетворения.

В заседании суда апелляционной инстанции Круглов В.В., представители администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, закрытого акционерного общества "Проектно-изыскательский институт "Гипроводстрой", государственного казенного учреждения Волгоградской области "Дирекция водохозяйственного строительства" доводы апелляционных жалоб поддержали.

Представитель административного ответчика Межрегионального управления Росприроднадзора по Астраханской и Волгоградской областям Галушкин А.А., представитель Межрайонной природоохранной прокуратуры Волгоградской области Прокофьева Ю.Ю. просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый прокурором приказ Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6 ноября 2018 года N <...> "Об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы" является незаконным, нарушает права неопределенного круга лиц, в связи с чем имеются основания для удовлетворения административного иска. Суд согласился с доводами административного иска о том, что принятый способ ликвидации и рекультивации карьера с использованием отходов с 18 свалок Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области противоречит федеральному законодательству в области охраны окружающей среды, поскольку несанкционированные свалки поселений в основном представлены твердыми коммунальными отходами (ТКО), рекультивация которыми не допустима. Данный вывод суд основывал на представленных в материалы дела протоколах отбора проб, протоколах измерений и заключениях, выполненных филиалом ФГБУ "ЦЛАТИ" по ЮФО-ЦЛАТИ по Волгоградской области, согласно которым отобраны и исследованы многокомпонентные смеси отходов на свалках Среднеахтубинского района, являвшиеся предметом работ, выполненных ООО "ГринЛайт" (жилищно-бытовые отходы), признав как фальсификацию материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу отчетов о проведении исследований испытаний, выполненных по заказу ЗАО ПИИ "Гипроводстрой" в части отсутствия на свалках ТКО. Исследовав проектные документы, суд пришел к выводу о том, что намечаемая деятельность указывает на консервацию, которая требует выполнения определенных процедур, доказательств их выполнения в материалы дела не представлено.

Проверяя законность и обоснованность постановленного по делу решения, судебная коллегия соглашается с выводами суда о незаконности обжалуемого приказа по следующим основаниям.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9, часть 1); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2).

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, названные конституционные положения в единстве с провозглашенными в преамбуле Конституции Российской Федерации целью обеспечения благополучия нынешнего и будущих поколений и ответственностью перед ними определяют взаимообусловленность закрепленных Конституцией Российской Федерации права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42), и обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58); эта конституционная обязанность имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает их ответственность за состояние экологии; в связи с тем, что эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться, прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду; публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана, в свою очередь, принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков (Постановления от 14 мая 2009 года N 8-П, от 5 марта 2013 года N 5-П, Определение от 9 февраля 2016 года N 225-О).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

В силу статьи 1 названного Федерального закона компонентами природной среды являются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы; охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

На основании пунктов 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

Мероприятия по охране земель проводятся в соответствии с настоящим Кодексом, Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (пункт 3 статьи 13); лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений (пункт 5 статьи 13).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 года N 800 утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель (далее - Правила), согласно которым под рекультивацией земель понимаются мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений (пункт 2); разработка проекта рекультивации земель и их рекультивация обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель (пункт 3); рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 5); рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения (пункт 6); рекультивация осуществляется в соответствии с утвержденными проектом рекультивации путем проведения технических и (или) биологических мероприятиями (пункт 8).

В соответствии со статьей 33 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Согласно пунктам 5 и 7 статьи 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Из документов, представленных в материалы административного дела, следует, что экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, образованной в соответствии с приказом Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 25 октября 2017 года N <...> дано положительное заключение материалам проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области", которое 29 ноября 2017 года приказом руководителя Управления Росприроднадзора по Волгоградской области N <...> было утверждено как положительное заключение экспертной комиссии ГЭЭ проектной документации "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельного участка, на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области". Данное заключение предусматривало полную ликвидацию 18 свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, включая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированный объект утилизации, обезвреживания.

В указанной проектной документации были разработаны решения для ликвидации несанкционированных свалок Среднеахтубинского района Волгоградской области, которыми предусматривалась комплексная рекультивация свалок, включающая экскавацию массива отходов со свалок с вывозом на лицензированные полигоны, включенные в ГРОРО, согласно Техническому заданию от 5 июня 2017 года, утвержденному комитетом по строительному и жилищному хозяйству администрации Среднеахтубинского района Волгоградской области.

31 августа 2018 года между ООО "ГринЛайт" и ГКУ ВО "ДВС" был заключен государственный контракт N 2217/18 на выполнение вышеуказанных подрядных работ.

Однако в ноябре 2018 года на основании письма администрации Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области от 2 августа 2018 года N <...>, направленного в адрес комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области, была проведена корректировка проекта об объекте накопленного экологического вреда (карьер несанкционированного размещения промышленных отходов) на территории Красного сельского поселения Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области (проект Ликвидации НВОС. Корректировка. Раздел 1 Пояснительная записка, 16/2018-ПЗ).

Основной целью корректировки явилось применение свалочных масс со свалок Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области для ликвидации карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии, разработанной ВолгГТУ с использованием природных инертных сорбентов. Согласно Техническому заданию (Приложение N 1 к Договору N <...> от 3 августа 2018 года), где заказчиком выступает ООО "ГринЛайт", цель работы - ликвидация карьера несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории по технологии ВолгГТУ с использованием свалочных масс и природных сорбентов.

Проектные решения по сбору и удалению свалочных масс со всех 18 участков несанкционированных свалок на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области, а также методика рекультивации освобожденных участков, принятые в проекте, выполненном по муниципальному контракту N <...>) (положительное заключение государственной экологической экспертизы от 29 ноября 2017 года N <...>), при корректировке проекта оставлены без изменений. В корректируемой документации свалочные массы, в состав которых входят 4 наименования отходов 3 класса, 9 - четвертого и 1 наименование - 5 класса опасности, вывозятся не на лицензированный объект утилизации, обезвреживания, а на ликвидируемый карьер (не имеет кадастрового номера, входит в кадастровый квартал N <...>) несанкционированного размещения промышленных отходов в Среднеахтубинском муниципальном районе Волгоградской области с последующей рекультивацией его территории.

Экспертная комиссия, проанализировав проектную документацию "Ликвидация негативного воздействия на окружающую среду накопленных отходов, включая рекультивацию земельных участков, находящихся на территории Среднеахтубинского муниципального района Волгоградской области. Корректировка" пришла к выводу о том, что документы, обосновывающие намечаемую к реализации объекта экологической экспертизы хозяйственную деятельность, соответствуют экологическим требованиям, установленным законодательством в области охраны окружающей среды. Экспертная комиссия посчитала возможным рекомендовать проектную документацию к реализации.

Оспариваемым приказом Управления Росприроднадзора по Волгоградской области от 6 ноября 2018 N <...> названное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы было утверждено.