Определение Судебной коллегии по административным делам Омского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 сентября 2021 года Дело N 33а-5064/2021

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда Усовой Е.И., Шукеновой М.А.,

при секретаре Клименко О.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 15 сентября 2021 года административное дело по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Омской области Шевченко В.А. к Правительству Омской области, Министерству природных ресурсов и экологии Омской области о возложении обязанности по обеспечению наличия объектов размещения твердых коммунальных отходов

по апелляционному представлению прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области Чердаковой В.А. на решение Центрального районного суда г. Омска от 28 мая 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Омского областного суда Латышенко Н.Ф., судебная коллегия

установила:

Исполняющий обязанности прокурора Омской области Шевченко В.А. обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Омской области, Министерству природных ресурсов и экологии Омской области о возложении обязанности по обеспечению наличия объектов размещения твердых коммунальных отходов.

В обоснование требований указал, что прокуратурой области проведен анализ реализации органами исполнительной власти Омской области полномочий в сфере обращения с отходами производства и потребления. Было установлено, что до настоящего времени уполномоченными органами государственной власти Омской области не решен вопрос организации легитимных объектов размещения (хранения и захоронения) ТКО с территории г. Омска и иных населенных пунктов Омской области. Отмечал, что полигоны ТКО для нужд г. Омска до сих пор отсутствуют, в связи с чем размещение ТКО с территории областного центра осуществляется на 13 включенных в Перечень объектах, в том числе расположенных в значительно удаленных от г. Омска районах, что в свою очередь негативно отразилось на потребителе услуги по обращению с ТКО ввиду возросшего предельного тарифа на обращение с ТКО. Также обращал внимание, что до настоящего времени в нормативных правовых актах Омской области отсутствуют какие-либо конкретные сведения, касающиеся сроков реализации предусмотренных Схемой планов по обустройству межмуниципальных объектов обращения с отходами в Тарском и Омском районах. Срок реализации ввода в эксплуатацию аналогичного межмуниципального центра в Таврическом районе неоднократно переносился, в настоящее время не завершен, аналогичная ситуация в Кормиловском районе. В целом Программой не предусмотрен ввод в эксплуатацию соответствующих экологическим и санитарным требованиям объектов размещения отходов, способных обеспечить бесперебойное размещение всего объема образующих в регионе ТКО в течение 10 ближайших лет.

Таким образом, по прошествии 5 лет с момента наделения Омской области необходимыми полномочиями в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также 1,5 лет с момента реализации на территории Омской области реформы в сфере обращения с ТКО, остается нерешенным значительный объем вопросов, от населения региона продолжают поступать многочисленные обращения с жалобами на нарушения, в том числе на завышенные тарифы, что свидетельствует о неполноте реализации уполномоченными региональными органами власти своих полномочий.

Губернатор Омской области, председатель Правительства Омской области, Минприроды Омской области информировались об указанной проблематике, в их адрес вносились акты прокурорского реагирования, вместе с тем разрешение данных проблем не последовало.

Отсутствие надлежащих мест размещения ТКО создает реальную угрозу причинения существенного вреда окружающей природной среде, здоровью и жизни населения региона.

На основании изложенного, с учетом уточнений (л.д. <...>), просил обязать Министерство природных ресурсов и экологии Омской области обеспечить наличие не позднее <...> года введенных в эксплуатацию в установленном порядке и соответствующих санитарных и экологическим требованиям, в том числе Инструкции по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утв. Минстроем России 02.11.1996 года, а также СП 320.1325800.2017, утв. приказом Минстроя России от 17.11.2017 года N 1555/пр, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов специализированных объектов размещения отходов общей вместимостью не менее 8 000 000 т ТКО, предназначенных для размещения ТКО от источников их образования в Омской области, в том числе в г. Омске, путем создания таких объектов размещения ТКО за счет бюджета Омской области, на условиях софинансирования либо в рамках реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства; обязать Минприроды Омской области обеспечить включение не позднее <...> года в территориальную схему обращения с отходами производства и потребления в Омской области указанных объектов; обязать Правительство Омской области создать необходимые условия для исполнения Минприроды Омской области обязанности по обеспечению наличия не позднее <...> года введенных в эксплуатацию специализированных объектов размещения отходов путем обеспечения своевременного выделения из бюджета Омской области необходимого и достаточного объема финансирования на проведение проектно-изыскательских работ и работ по строительству полигонов твердых коммунальных отходов; принятия решения о заключении концессионного соглашения в отношении имущества, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать Омской области; обеспечения подписания концессионного соглашения и изменения к нему в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Представители административного истца Сосковец И.В., Санин А.В., Чердакова Е.П. в судебном заседании заявленные требования поддержали.

Представители административных ответчиков Вульф Н.Ю., Якимов Я.Г. просили в удовлетворении требований отказать.

Решением Центрального районного суда г. Омска от <...> года административное исковое заявление и.о. прокурора Омской области Шевченко В.А. оставлено без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры Омской области Чердакова Е.П. просит решение суда отменить, принять новое. Приводит доводы, изложенные ранее в административном иске, отмечая, что до настоящего времени в нормативных правовых актах Омской области отсутствуют какие-либо конкретные сведения, касающиеся сроков реализации предусмотренных Схемой планов по обустройству межмуниципальных объектов обращения с отходами в Тарском и Омском районах, каждый из которых состоит из мусоросортировочного комплекса, а также полигона для размещения неутилизируемых фракций. Проектирование объекта в Таврическом муниципальном районе, продолжающееся в течение ряда лет, не завершено. Аналогичная ситуация с проектированием и строительством мусороперегрузочных станций. В целом Программой не предусмотрен ввод в эксплуатацию соответствующих экологическим и санитарным требованиям объектов размещения отходов, способных обеспечить бесперебойное размещение всего объема образующих в регионе ТКО по крайней мере в течение ближайших 10 лет. Полагает, что приведенные стороной административного истца доводы свидетельствуют о ненадлежащем решении Правительством Омской области, Министерством природных ресурсов и экологии Омской области вопросов обращения с ТКО в регионе. Не смотря на то, что обозначенные действия и решения уполномоченных органов привели к массовому нарушению прав неопределенного круга лиц, в том числе жителей Омской области, судом сделан вывод об отсутствии таких фактов.

Представителем Правительства Омской области относительно доводов представления принесены возражения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений, заслушав представителей административного истца Санина А.В., Чердакову Е.П., представителей административных ответчиков Вульф Н.Ю., Якимова Я.Г., судебная коллегия не находит оснований для вмешательства в постановленный судебный акт.

Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" (далее - ФЗ "Об отходах производства и потребления") определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья (преамбула).

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно п. 1 ст. 2 указанного закона осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, не имеется.

По смыслу положений ФЗ "Об отходах производства и потребления" под размещением отходов понимается их хранение и захоронение (абз. 5 ст. 1); под объектами размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе, шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов (абз. 10 ст. 1).

В соответствии с абз. 2 ст. 6 ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами; организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов.

В соответствии с ч. 2, 6 ст. 12 указанного закона определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов.

Согласно п. 8 ст. 29.1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" до 1 января 2023 года объекты размещения твердых коммунальных отходов, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твердых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твердых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Данные о месте нахождения объектов размещения твердых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в настоящем пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 года и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обращаясь с настоящим административным иском в суд, и.о. прокурора Омской области Шевченко В.А. указал на длительное неразрешение вопроса организации легитимных объектов размещения (хранения и захоронения) твердых коммунальных отходов с территории г. Омска и Омской области (5 лет с момента наделения соответствующими полномочиями Омской области, 1,5 года с момента реализации на территории субъекта реформы в сфере обращения с ТКО), указав на необеспечение необходимого количества таких объектов достаточной общей вместимости для размещения образуемого по его расчетам ТКО; затягивание сроков строительства данных объектов; неустановление предельных сроков указанного строительства и введения в эксплуатацию данных объектов на нормативном уровне.

Суд первой инстанции, правильно применив положения действующего законодательства, оценив в соответствии с требованиями ст. 84 КАС Российской Федерации собранные по делу доказательства, пришел к верному выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с указанными выводами суда исходя из следующего.

В целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации утверждается территориальная схема в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами (далее - территориальная схема обращения с отходами) (п. 1 ст. 13.3 ФЗ "Об отходах производства и потребления").

Социальной значимостью территориальной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами предопределены требования федерального законодателя к составу и содержанию этого документа при его разработке.

Территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования (п. 2).

Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя:

данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации (с нанесением источников их образования на карту субъекта Российской Федерации);

данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

данные о целевых показателях по обезвреживанию, утилизации и размещению отходов, установленных в субъекте Российской Федерации (с разбивкой по годам);

данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации;

данные о месте нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов;

данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов;

баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

схему потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

оценку объема соответствующих капитальных вложений в строительство, реконструкцию, выведение из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов;

прогнозные значения предельных тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, рассчитанные в соответствии с требованиями к составу и содержанию территориальных схем;

сведения о зонах деятельности регионального оператора;

электронную модель территориальной схемы обращения с отходами (п. 3).

В соответствии с ч. 1, 3 ст. 14 ГрК Российской Федерации документами территориального планирования субъекта Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, содержащие положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения.

Согласно ч. 5 ст. 14 ГрК Российской Федерации на картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

В силу изложенного территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, разрабатываемая в соответствии со схемой территориального планирования, представляет собой перспективный документ, на основе которого предусматривается стратегическое планирование деятельности по обращению с отходами, образующимися в результате потребления товаров, осуществляется деятельность регионального и других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, устанавливаются предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, разрабатываются и проводятся конкретные мероприятия по реконструкции, модернизации и строительству объектов размещения, захоронения, хранения и обезвреживания отходов и иных объектов, необходимых в области обращения с отходами, создаются места накопления твердых коммунальных отходов, разрабатываются мероприятия по предотвращению, снижению вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

В соответствии с ч. 1 ст. 24.13 ФЗ "Об отходах производства и потребления" строительство, реконструкция объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с инвестиционными программами. Инвестиционная программа разрабатывается на основании территориальной схемы в области обращения с отходами.

Постановлением Правительства РФ от 12.10.2020 года N 1657 "О Единых требованиях к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов" предусмотрено в п. 5, что выбор места расположения объектов обработки, обезвреживания, утилизации, размещения твердых коммунальных отходов должен осуществляться с учетом схемы потоков твердых коммунальных отходов в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами в целях обеспечения максимальной экономической эффективности их функционирования.

Места расположения объектов размещения твердых коммунальных отходов определяются при разработке территориальной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами с учетом запретов, установленных законодательством Российской Федерации (п. 24)

Исходя из анализа приведенных выше положений следует, что объект размещения (хранения и захоронения) твердых коммунальных отходов для его строительства и легитимного эксплуатирования должен быть предварительно внесен в соответствующую территориальную схему.

Доводы об обратном в указанной части противоречит приведенным положениям закона.

Порядок разработки, рассмотрения, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем обращения с отходами и порядок разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами, а также требования к составу и содержанию указанных схем устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 5).

В соответствии с п. 29, 30 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утв. постановлением Правительства РФ от 22.09.2018 года N 1130, корректировка территориальных схем осуществляется путем внесения в нее изменений по мере необходимости. Основаниями для корректировки территориальной схемы являются: изменение условий реализации территориальной схемы, в том числе соответствующие изменения законодательства Российской Федерации, выявление новых источников образования отходов, мест накопления отходов, объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; выявление способов оптимизации потоков, с учетом действующих и вновь введенных объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; ввод в эксплуатацию новых объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов; вывод из эксплуатации (ликвидация) объектов по обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; заключение соглашений между субъектами Российской Федерации по вопросам обращения с отходами.

Закон Омской области от 27.12.2006 года N 842-ОЗ "Об отходах производства и потребления в Омской области" предусматривает, что законодательство Омской области в сфере обращения с отходами основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Омской области.

В ст. 5 отражено, что к полномочиям Правительства Омской области в сфере обращения с отходами относятся утверждение региональной программы в сфере обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Согласно ст. 6.1 указанного закона к полномочиям исполнительного органа государственной власти Омской области, уполномоченного в сфере охраны окружающей среды и обращения с отходами, в сфере обращения с отходами относятся разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами; разработка и реализация региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами.