Определение Судебной коллегии по административным делам Архангельского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АРХАНГЕЛЬСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2021 года Дело N 33а-4997/2021

Судебная коллегия по административным делам Архангельского областного суда в составе:

председательствующего Лобановой Н.В.,

судей Калашниковой А.В., Харлова А.С.,

при секретаре Ткаченко С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "ЖК на Володарского" на решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 апреля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению заместителя прокурора города Архангельска в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконными распоряжений главы городского округа образования "Город Архангельск" от 09 апреля 2019 года, от 17 июля 2019 года.

Заслушав доклад судьи Калашниковой А.В., судебная коллегия

установила:

заместитель прокурора города Архангельска обратился в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащими законодательству и недействующими с момента принятия проекта планировки застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска, утвержденного распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 09 апреля 2019 года N 1006р, проекта межевания застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска, утвержденного распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 17 июля 2019 года N 2362р.

В обоснование требований указано, что прокуратурой города в рамках рассмотрения обращения Горлышевой Е.В. проведена проверка на предмет исполнения администрацией городского округа "Город Архангельск" земельного законодательства и законодательства о градостроительстве, по результатам которой выявлено противоречие оспариваемых актов законодательству Российской Федерации. Нарушения выявлены также в ходе проведенной Министерством строительства и архитектуры Архангельской области внеплановой проверки, по результатам которой в адрес администрации вынесено предписание об устранении нарушений от 30 июля 2020 года. В нарушение требований действующего законодательства задание на разработку документации по планировке застроенной территории не было согласовано с Министерством строительства и архитектуры Архангельской области. Проект планировки застроенной территории подготовлен без выделения элементов планировочной структуры, определения характеристик и очерёдности планируемого развития территории. Проект разработан не в отношении элемента планировочной структуры (квартал), а только применительно к конкретному земельному участку, на котором осуществляется застройка. В чертеже проекта планировки застроенной территории не отображены границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры, не предоставлены материалы по обоснованию основной части проекта планировки. В основной части проекта планировки отсутствует положение о характеристиках планируемого развития территории, о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно - делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов, и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе объектов, включенных в комплексную программу развития. В нарушение части 5 статьи 46 Градостроительного кодекса российской Федерации проект планировки не рассматривался на общественных обсуждениях, оповещение о начале общественных обсуждений в отношении проекта планировки около здания администрации на экспозиции не размещалось. В нарушение требований санитарных правил коэффициент плотности застройки увеличен с 1,2 до 1,8. В отношении проекта межевания также выявлены нарушения в части подготовки его не применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры; непредставления в Министерство строительства и архитектуры Архангельской области материалов по обоснованию основной части проекта межевания; оповещения о начале общественных обсуждений. Указанные акты противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую силу, нарушают права неопределенного круга лиц.

Решением Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 апреля 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признаны недействующими полностью со дня вступления в законную силу решения суда распоряжения главы муниципального образования "Город Архангельск" от 09 апреля 2019 года N 1006р об утверждении проекта планировки застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска, от 17 июля 2019 года N 2362р об утверждении проекта межевания застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска.

С этим судебным постановлением не согласилось заинтересованное лицо общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "ЖК на Володарского". В апелляционной жалобе просит решение суда отменить, ссылаясь на его незаконность. Указывает, что в решении суда отсутствует указание на нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление. Факт такого нарушения не подтвержден при том, что признание недействующими оспариваемых актов повлечет негативные последствия для участников долевого строительства, которые уже приобрели свои права на жилые помещения в строящемся доме. Ссылается на то, что на дату принятия судом решения содержание проекта планировки и проекта межевания приведено в соответствие с требованиями закона, согласовано с Министерством и архитектуры Архангельской области, нарушения законодательства устранены. Считает, что суд первой инстанции неправомерно рассмотрел административное дело по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оспариваемые акты не отвечают признакам нормативных правовых актов, не содержат правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, разработаны на основании договора о развитии застроенной территории. Указывает на пропуск прокурором срока для обращения в суд с административным исковым заявлением.

В возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор Моругов А.В. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В письменных пояснениях администрация городского округа "Город Архангельск", администрация Губернатора Архангельской области и Правительства Архангельской области поддерживают доводы апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав представителя общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "ЖК на Володарского" Пинежанинову И.А., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, прокурора Мошникову З.Н., полагавшую решение законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

Положениями части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданину, организации, иному лицу предоставлено право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если они полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

На основании пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Из содержания вышеприведенных норм права следует, что обязательным условием для удовлетворения судом требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными является установление их противоправности и одновременно нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

Судом первой инстанции установлено, что распоряжением исполняющего обязанности мэра города Архангельска от 13 августа 2014 года N 2514р принято решение о развитии застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска.

12 марта 2015 года между мэрией города Архангельска и обществом с ограниченной ответственностью "Агентство недвижимости "АГР" (застройщик) заключен договор о развитии застроенной территории N 15/14л, предметом которого явилось развитие застроенной территории общей площадью 0,6988 га, расположенной в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска, ограниченной улицей Володарского и проспектом Обводный канал.

Обязанность застройщика по подготовке проекта планировки застроенной территории, включая проект межевания застроенной территории, предусмотрена пунктом 3.1.1 указанного договора.

На основании дополнительного соглашения от 12 августа 2016 года обязательства застройщика по договору приняло на себя общество с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик "ЖК на Володарского" (реорганизация юридического лица путем выделения).

По результатам проведенных общественных обсуждений, оповещение о начале которых было опубликовано в газете "Архангельск - город Воинской славы" и размещено на официальном Интернет-портале муниципального образования, распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 9 апреля 2019 года N 1006р был утвержден проект планировки застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска. В качестве приложения представлены проект планировки застроенной территории и чертеж (графическая часть).

По результатам проведенных в таком же порядке общественных обсуждений по вопросу утверждения проекта межевания распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 17 июля 2019 года N 2362р утвержден проект межевания застроенной территории площадью 0,6988 га в границах улицы Володарского и проспекта Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска. В качестве приложения поименованы проект межевания территории и чертеж проекта межевания.

Оспариваемые распоряжения опубликованы в газете "Архангельск - город воинской славы".

Полагая, что при утверждении проекта планировки и проекта межевания были допущены нарушения градостроительного законодательства, прокурор обратился в суд с рассматриваемым административным иском.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые распоряжения носят характер нормативных правовых актов, не содержат материалов по обоснованию проектов планировки территории и межевания, имеют неустраненные неточности, в связи с чем являются недействующими.

Между тем, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Частью 4 указанной статьи определено, что видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории.

Согласно части 6 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

Согласно части 1 статьи 41.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

При проведении внеплановой проверки за соблюдением администрацией муниципального образования "Город Архангельск" законодательства о градостроительной деятельности Министерством строительства и архитектуры Архангельской области установлено, в том числе, что в нарушение приведенных требований закона проект межевания застроенной территории подготовлен не применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, выдано предписание устранить допущенные нарушения.

Во исполнение выданного предписания застройщиком устранены технические недостатки подготовленной документации по планировке территории. Так, в суд первой инстанции представлено распоряжение главы городского округа "Город Архангельск" от 7 апреля 2021 года N 1173р об утверждении проекта планировки территории в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска в границах улицы Воскресенской, улицы Суфтина, улицы Володарского и проспекта Обводный канал, то есть в отношении квартала.

Также в материалы дела заинтересованным лицом представлен фрагмент проекта межевания территории в Ломоносовском территориальном округе города Архангельска в границах указанных улиц.

Оснований считать, что проект межевания территории, утвержденный оспариваемым прокурором распоряжением и отображающий пространственные характеристики конкретного земельного участка, адресован неопределенному кругу лиц, а не лишь тем лицам, которые являются собственниками такого земельного участка или обладают в отношении него иными правами или могут приобрести на них права по основаниям, установленным законом, судебная коллегия в данном случае не усматривает.

Изначально подготовленная застройщиком и утвержденная органом местного самоуправления документация по планировке территории в отношении конкретного земельного участка, а не квартала как элемента планировочной структуры, признакам нормативного правового акта не отвечает, обязательных для исполнения требований в отношении неопределенного круга не содержит.

Судом первой инстанции установлено, что проект планировки застроенной территории, утвержденный распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 9 апреля 2019 N 1006р, и проект межевания, утвержденный распоряжением главы муниципального образования "Город Архангельск" от 17 июля 2019 года N 2362р, не содержат материалов по обоснованию основной части, в проекте планировки неверно указан коэффициент плотности застройки (1,8 вместо 1,2, при этом расчет, произведенный от верных показателей, не превышает допустимого предела).

Установленные судом первой инстанции при рассмотрении дела недостатки такой документации носят технический характер, являются устранимыми и не свидетельствуют о нарушении прав неопределенного круга лиц. Более того, в настоящее время такие недостатки устранены, согласованы с Министерством строительства и архитектуры Архангельской области, которым установлено, что размещение жилого дома на спорном земельном участке не противоречит документам территориального планирования, градостроительного зонирования.

В данном случае совокупность условий, указанных в пункте 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для удовлетворения заявленных требований, отсутствует.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 16 апреля 2021 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора города Архангельска в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконными распоряжений главы муниципального образования "Город Архангельск" от 09 апреля 2019 года N 1006р об утверждении проекта планировки застроенной территории площадью 0,6988 га в границах ул. Володарского и пр. Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе г. Архангельска, от 17 июля 2019 года N 2362р об утверждении проекта межевания застроенной территории площадью 0,6988 га в границах ул. Володарского и пр. Обводный канал в Ломоносовском территориальном округе г. Архангельска отказать.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Третий кассационный суд общей юрисдикции, а затем - в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 6 августа 2021 года

Председательствующий

Судьи


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка