Определение Судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОРОНЕЖСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 сентября 2021 года Дело N 33а-4941/2021

Судебная коллегия по административным делам Воронежского областного суда в составе:

председательствующего: Калугиной С.В.,

судей Андреевой Н.В., Доровских И.А.,

при секретаре Батуркиной О.О.,

заслушав в открытом судебном заседании по докладу судьи Калугиной С.В.

дело по административному исковому заявлению военного прокурора Воронежского гарнизона, действующего в защиту прав неопределенного круга лиц, к Министерству обороны Российской Федерации, ФГКУ "Центральное территориальное управление имущественных отношений", командиру войсковой части 67976 (старшему авиационному начальнику аэродрома "Борисоглебск"), войсковой части 67976, ФГКВУВО "Краснодарское высшее военное авиационное училище летчиков им. А.К. Серова", Главному командованию Воздушно-космических сил Российской Федерации, ФГКУ "Главный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора (специального назначения)" Министерства обороны РФ, ФГКУ "Северо-Кавказское Территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по принятию решения об установлении приаэродромной территории,

по апелляционным жалобам Министерства обороны Российской Федерации и войсковой части 67976,

на решение Борисоглебского городского суда Воронежской области от 28 мая 2021 года,

(судья районного суда Гуглева Н.Б.),

установила:

военный прокурор Воронежского гарнизона обратился, с учетом уточнения заявленных требований, с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Министерства обороны Российской Федерации, связанного с непринятием мер к установлению приаэродромной территории государственного аэродрома "Борисоглебск", возложении обязанности на Министерство обороны Российской Федерации обеспечить подготовку проекта решения по установлению приаэродромной территории аэродрома "Борисоглебск", его согласование и принятие в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории".

В обоснование заявленных требований указал, что военной прокуратурой Воронежского гарнизона в пределах компетенции проведена проверка исполнения законодательства о боевой готовности войск в части, касающейся обеспечения безопасности полетов на аэродромах государственной авиации, по результатам которой выявлены нарушения при эксплуатации государственного аэродрома "Борисоглебск", который закреплен на праве постоянного (бессрочного) пользования за ФГКУ "Центральное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 утверждены Правила установления приаэродромной территории.

Согласно пп. "а" п. 2 Правил, решение об установлении приаэродромной территории (далее - решение) в отношении аэродромов государственной авиации принимается Министерством обороны Российской Федерации.

Положениями ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" определено, что по истечении трехсот шестидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона нарушение требований Воздушного кодекса Российской Федерации об установлении приаэродромных территорий и соответствующих ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности и эксплуатация такого аэродрома признаются нарушением требований безопасности полетов воздушных судов.

Однако до настоящего времени приаэродромная территория на аэродроме "Борисоглебск" не установлена, решение о её установлении не утверждено.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2008 N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Согласно подпункту 71 пункта 7 раздела 2 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16.08.2004 N 1082, Министерство обороны Российской Федерации осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества, закрепленного за Вооруженными Силами Российской Федерации.

Таким образом, Министерство обороны Российской Федерации несет бремя по поддержанию требований авиационной безопасности при эксплуатации аэродрома "Борисоглебск" и обязано принять меры к установлению приаэродромной территории на названном аэродроме.

Несмотря на это, до настоящего времени Министерством обороны Российской Федерации работы по уточнению и определению границ этого земельного участка, подготовке и согласованию схемы межевания земельного участка не инициированы и не завершены, что не отвечает требованиям безопасности полетов воздушных судов и может стать причиной причинения вреда здоровью человека и окружающей среде, а также имуществу.

Бездействие должностных лиц Министерства обороны Российской Федерации, выразившееся в непринятии мер к установлению приаэродромной территории на аэродроме "Борисоглебск", влечет нарушение прав неопределенного круга лиц - военнослужащих и лиц гражданского персонала войсковой части 67976 на авиационную безопасность, а также нарушение их права на защиту от возможных чрезвычайных ситуаций.

Решением Борисоглебского городского суда Воронежской области от 28 мая 2021 административное исковое заявление военного прокурора Воронежского гарнизона о признании незаконным бездействия Министерства обороны Российской Федерации, связанного с непринятием мер к установлению приаэродромной территории государственного аэродрома "Борисоглебск" удовлетворено.

На Министерство обороны Российской Федерации возложена обязанность обеспечить подготовку проекта решения по установлению приаэродромной территории аэродрома "Борисоглебск", его согласование и принятие в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории".

Не согласившись с решением суда, представитель административного ответчика - Министерства обороны Российской Федерации подал апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. В апелляционной жалобе указал, что военным прокурором не доказано бездействие Министерства обороны Российской Федерации по установлению приаэродромной территории аэропорта "Борисоглебск", поскольку само по себе это обстоятельство не свидетельствует о том, что Министерство обороны Российской Федерации ненадлежащим образом выполняет возложенные на него обязанности. Кроме того, полагает, что военный прокурор без достаточных оснований обратился с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, поскольку какие-либо факты, свидетельствующие о нарушении прав граждан, отсутствуют. Также полагает, что незаконного бездействия не допущено, поскольку командованием округа подготовлена и направлена заявка на необходимые Западному военному округу бюджетные средства для проведения мероприятий по установлению приаэродромных территорий в 2021-2023, в том числе и по установлению таких зон аэродрома "Борисоглебск".

Представителем войсковой части 67976 также подана апелляционная жалоба, в которой указано на незаконность принятого решения, и необходимость его отмены с принятием нового об отказе в иске. Также полагает, что отсутствуют доказательства ненадлежащего исполнения Министерством обороны Российской Федерации возложенных на него обязанностей по установлению приаэродромной территории аэродрома "Борисоглебск", отсутствуют сведения о нарушении прав граждан, что исключает возможность военного прокурора обратиться с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц.

В возражениях на апелляционные жалобы прокурор военной прокуратуры Воронежского гарнизона В.А. Калганов полагает апелляционные жалобы Министерства обороны Российской Федерации, войсковой части 67976 необоснованными, просит решение районного суда оставить без изменения, а апелляционные жалобы - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель административного ответчика - Министерства обороны Российской Федерации Рогова М.С. доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержала в полном объеме. Пояснила, что доказательства незаконного бездействия Министерства обороны Российской Федерации по установлению приаэродромной территории аэродрома "Борисоглебск" отсутствуют.

Представитель заинтересованного лица войсковой части 67976 Коннов К.А. в судебном заседании также пояснил, что полагает решение районного суда незаконным и подлежим отмене, поскольку военным командованием не допущено незаконного бездействия, принимаются меры к установлению приаэродромной территории аэродрома "Борисоглебск", поданы заявки на необходимые денежные средства, принимаются иные необходимые меры к выполнению требований законодательства.

Старший помощник военного прокурора Воронежского гарнизона Лаптейников Д.О. в судебном заседании полагал решение районного суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене. Длительное неисполнение требований законодательства об установлении приаэродромной территории аэропорта "Борисоглебск" влечет за собой нарушение безопасности полетов, что ставит под угрозу жизнь и здоровье как военнослужащих, так и гражданских лиц.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание судебной коллегии не явились, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом, в том числе посредством публикации информации на официальном интернет-сайте Воронежского областного суда, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь ч.7 ст.150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела апелляционную жалобу в их отсутствие.

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, возражений на них, выслушав объяснения представителя административного ответчика, представителя заинтересованного лица, прокурора, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения суда первой инстанции в полном объеме согласно требованиям статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При этом неправильным применением норм материального права являются неприменение закона, подлежащего применению; применение закона, не подлежащего применению; неправильное истолкование закона, в том числе без учета правовой позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Президиума Верховного Суда Российской Федерации.

Нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции при рассмотрении административного дела таких нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права допущено не было.

Разрешая заявленные требования, оценив представленные в материалы дела доказательства, руководствуясь ст.62 КАС РФ, статьями 47, 49 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), статьей 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны", районный суд, установив, что ответчиком как оператором аэродрома нарушаются требования федерального законодательства о безопасности полетов воздушных судов, так как аэродром "Борисоглебск" эксплуатируется в отсутствие установленной надлежащим образом приаэродромной территории, что нарушает права граждан на гарантированную Конституцией Российской Федерации благоприятную окружающую среду, пришел к выводу об удовлетворении требований военного прокурора.

Несостоятельными являются доводы апелляционных жалоб о том, что административное исковое заявление военного прокурора не может быть расценено как заявление, поданное в защиту неопределенного круга лиц, поскольку не установлены факты нарушения прав гражданских лиц.

Под неопределенным кругом лиц следует понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из материалов дела, не оспаривается административным ответчиком, эксплуатация аэродрома в отсутствие приаэродромной территории осуществляется в нарушение требований федерального законодательства о безопасности полетов воздушных судов, нарушает права неопределенного круга лиц, включая гражданское население, проживающее в непосредственной близости от аэродрома.

Правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации установлены Воздушным кодексом Российской Федерации.

Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности (абзац 2 преамбулы Воздушного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду в соответствии с настоящим Кодексом, земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Решением, указанным в абзаце первом настоящего пункта, на приаэродромной территории устанавливаются ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с настоящим Кодексом (далее - ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности).

Как следует из пункта 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, на приаэродромной территории могут выделяться подзоны, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления определенной деятельности.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального Закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации органа исполнительной власти. На приаэродромной территории могут выделяться семь подзон, в которых устанавливаются ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности.

Пунктом 5 статьи 4 Федерального закона от 01.07.2017 N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" определено, что по истечении 360 дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона нарушение требований Воздушного кодекса Российской Федерации об установлении приаэродромных территорий и соответствующих ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности и эксплуатация такого аэродрома признаются нарушением требований безопасности полетов воздушных судов.

Согласно положениям пункта 2 части 7 статьи 4 Федерального закона от 01 июля 2017 года N 135-ФЗ в отношении аэродромов, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, проект решения уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти об установлении приаэродромной территории с выделением с первой по шестую подзон приаэродромной территории или с выделением с первой по седьмую подзон приаэродромной территории, включающий в том числе установление ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности, подготавливается оператором аэродрома и утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, о соответствии данного проекта решения требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (в случае, если проектом предусматривается выделение с первой по седьмую подзон приаэродромной территории) по согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в границах территорий которых полностью или частично расположена приаэродромная территория (в части соответствия данного проекта решения, выделения на приаэродромной территории подзон, установления в таких подзонах ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности порядку описания местоположения границ приаэродромной территории, порядку выделения на приаэродромной территории подзон, в которых устанавливаются эти ограничения), осуществляемому с учетом заключений уполномоченных органов местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, содержащих расчет размера ущерба, подлежащего возмещению гражданам, юридическим лицам и публично-правовым образованиям в связи с установлением ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.12.2017 N 1460 утверждены Правила установления приаэродромной территории, Правила выделения на приаэродромной территории подзон и Правила разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории.

Пунктом 2 Правил установлено, что решение об установлении приаэродромной территории принимается в отношении аэродромов государственной авиации - Министерством обороны Российской Федерации.

Решение включает:

а) текстовое и графическое описания местоположения границ приаэродромной территории и выделенных на ней подзон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (границы приаэродромной территории устанавливаются по внешним границам выделяемых на такой территории подзон, при этом границы приаэродромной территории и выделенных на ней подзон могут пересекаться с границами территориальных зон, установленных правилами землепользования и застройки, и границами земельных участков);

б) перечень ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации (далее - ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности) (пункт 3 Правил).

Согласно пункту 4 Правил проект решения подготавливается оператором аэродрома - в отношении аэродромов, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны". Под оператором аэродрома в настоящих Правилах понимается оператор аэродрома гражданской авиации (для аэродромов гражданской авиации), организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации (для аэродромов экспериментальной авиации), федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, или организация, уполномоченная указанным федеральным органом исполнительной власти (для аэродромов государственной авиации).

Как установлено судом и следует из материалов дела государственный аэродром "Борисоглебск" расположен на земельных участках с кадастровыми номерами N (единое землепользование) и N (единое землепользование) общей площадью 416,4 га, предоставленных для бессрочного пользования (размещения и эксплуатации сооружений и оборудования аэродрома) военных объектов Министерства обороны Российской Федерации с местоположением, установленным относительно ориентира: западная и юго-западная части Борисоглебского кадастрового района.

Правообладателем указанных земельных участков является ФГКУ "Центральное территориальное управление имущественных отношений" Минобороны России.

В соответствии с пунктом 2 раздела 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 года 138 "Об утверждении Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации" и пунктом 14 приказа Министра обороны Российской Федерации от 24.09.2004 года N 275 "Об утверждении Федеральных авиационных правил производства полетов государственной авиации", старшим авиационным начальником аэродрома государственной авиации назначается командир авиационной части, базирующейся на данном аэродроме, который наделен правами и обязанностями, определенными воздушным законодательством Российской Федерации.