Определение Судебной коллегии по административным делам Алтайского краевого суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 7 июля 2021 года Дело N 33а-4883/2021

Судебная коллегия по административным делам Алтайского краевого суда в составе:

председательствующего Титовой В.В.,

судей Зацепина Е.М., Копцевой Г.В.,

при секретаре Семеновой Е.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика администрации г.Барнаула Алтайского края на решение Центрального районного суда г.Барнаула от 19 апреля 2021 года по административному делу по административному иску Алтайского краевого отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" к администрации города Барнаула о признании незаконным отказа в согласовании публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Копцевой Г.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Алтайское краевое отделение политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" (далее - АКОПП "КПРФ") обратилось в суд с административным иском к администрации города Барнаула о признании решения от 12 апреля 2021 года *** об отказе в согласовании публичного мероприятия незаконным, возложении обязанности согласовать публичное мероприятие в форме пикета - возложение цветов, посвященное 151 годовщине со дня рождения В.И. Ленина с раздачей агитационных материалов 22 апреля 2021 года с 12 час. 00 мин. до 13 час. 00 мин. на площади Советов у памятника В.И. Ленина в г.Барнауле, в обоснование ссылаясь на то, что 9 апреля 2021 года АКОПП "КПРФ" в администрацию г.Барнаула подано уведомление о проведении 22 апреля 2021 года с 12:00 до 13:00 часов публичного мероприятия. 12 апреля 2021 года письмом председателя комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула АКОПП "КПРФ" сообщено о невозможности проведения публичного мероприятия на площади Советов у памятника В.И. Ленина, предложено провести пикет по другим адресам, указано, что изменение места проведения пикета связано с тем, что земельный участок, в соответствии с договором от 25 января 2021 года ***, передан в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаула, а у органа публичной власти отсутствует обязанность по согласованию проведения публичного мероприятия на указанной выше территории, если организатором не получено согласие собственника или иного законного владельца земельного участка. Административный истец полагает, что в оспариваемом отказе не приведены положения закона, предусматривающие обязанность организатора публичного мероприятия предоставлять с уведомлением о проведении публичного мероприятия согласие лица, в ведении которого находится территория, на которой планируется проведение пикета. Заявленная к проведению публичного мероприятия пл.Советов не находится в частной собственности МБУ "Благоустройство и озеленение", является общедоступной, для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется.

Решением Центрального районного суда города Барнаула от 19 апреля 2021 года административные исковые требования удовлетворены частично. Решение администрации города Барнаула от 12 апреля 2021 года *** по итогам рассмотрения уведомления о проведении публичного мероприятия, поданного Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" 9 апреля 2021 года в 09 часов 30 минут признано незаконным. На администрацию города Барнаула возложена обязанность повторно рассмотреть уведомление о проведении публичного мероприятия, поданного Алтайским краевым отделением политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" 9 апреля 2021 года в 09 часов 30 минут. В остальной части административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель администрации города Барнаула просит отменить решение суда и принять новое об отказе в удовлетворении административных исковых требований, ссылаясь на то, что судом не учтено, что на основании постановления администрации г.Барнаула от 30 декабря 2020 года *** имущество, находящееся на территории площади Советов города Барнаула, площади Ветеранов города Барнаула и стелы "Нулевой километр" исключены из состава имущества комитета по дорожному хозяйству, благоустройству, транспорту и связи г.Барнаула и комитета по культуре г.Барнаула и переданы на праве оперативного управления МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаула. На основании договора от 25 января 2021 года ***, заключенному между комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г.Барнаула и МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаула, последнему передан во владение и пользование земельный участок с кадастровым номером 22:63:040423:57, расположенный по адресу: г. Барнаул, площадь Советов с целью уборки территории и осуществления деятельности по благоустройству ландшафтов. Согласно изложенному, указанная ранее территория находится в ведении у лица, которому земельный участок был передан на основании договора безвозмездного пользования. Собственником земельного участка является муниципальное образование городской округ - город Барнаул Алтайского края, а не администрация г.Барнаула. Полномочия по распоряжению спорным земельным участком возложены на комитет по земельным ресурсам и землеустройству г.Барнаула. С учетом изложенного, спорный земельный участок к ведению администрации города не относится, следовательно, администрация правомерно довела до сведения организатора публичного мероприятия информацию о необходимости получения согласия правообладателя земельного участка.

В письменных возражениях представитель АКОПП "КПРФ" просит оставить обжалуемое решение суда без изменения, апелляционную жалобу администрации города Барнаула - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика администрации города Барнаула Завьялова А.А. доводы апелляционной жалобы поддержала, представитель административного истца АКОПП "КПРФ" Идолова К.Г. возражала против удовлетворения доводов апелляционной жалобы, пояснив, что публичное мероприятие было согласовано администрацией г.Барнаула и проведено АКОПП "КПРФ" 22 апреля 2021 года с 12:00 до 13:00 часов на пл.Советов, возложены цветы к памятнику В.И. Ленина. Иные лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в установленном законом порядке, не явились, сведения о причинах неявки не представили, об отложении судебного заседания не ходатайствовали, в связи с чем, на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть административное дело при имеющейся явке.

Рассмотрев административное дело в полном объеме в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обсудив доводы жалобы, выслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 4 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия может быть подано в суд в течение десяти дней со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Как следует из материалов дела, оспариваемое решение принято 12 апреля 2021 года, административный иск подан в суд 15 апреля 2020 года, то есть в установленный законом срок.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что заявленная к проведению публичного мероприятия площадка, расположенная по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, пл.Советов, в частной собственности не находится, является общедоступной, соответственно для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется, передача земельного участка, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, пл.Советов, в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаул не ограничивает прав собственника этого земельного участка - администрации города Барнаула по владению и распоряжению им. Доказательств, свидетельствующих о наличии у МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаул полномочий по принятию решений о согласовании либо несогласовании проведения публичных мероприятий, в материалы дела не представлено, как и сведений о том, что пл.Советов в г.Барнауле относится к месту, в котором проведение публичного мероприятия запрещается.

Поводов не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела, основаны на надлежащей оценке совокупности собранных по делу доказательств и правильном применении норм материального права в силу следующего.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод закреплено право на свободу мирных собраний как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Э." закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи; более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, - оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих к меньшинствам.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях основывается на положениях Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон и иные законодательные акты Российской Федерации, относящиеся к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. В случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этим же Федеральным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8).

В соответствии с положениями названного Федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ).

Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года N 484-О-П "По жалобе граждан Л., Ш.Д. и Ш.С. на нарушение их конституционных прав положением части 5 статьи 5 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П сформулированы правовые позиции, имеющие значение при разрешении споров, касающихся возможности проведения публичных мероприятий. Так, определено, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов.

На территории Алтайского края порядок проведения публичных мероприятий регламентирован Законом Алтайского края от 31 декабря 2004 года N 76-ЗС "О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Алтайского края".

Положениями статей 4, 5, 6 указанного Закона определен порядок подачи уведомлений о проведении публичного мероприятия на территории Алтайского края, в зависимости от места проведения мероприятия уведомление должно быть подано в орган исполнительной власти Алтайского края, в местную администрацию района, городского или сельского поселения, городского округа, на территории которых предполагается проведение публичного мероприятия.

Согласно пунктам 8 и 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28, уведомление о проведении публичного мероприятия подается в орган публичной власти в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7 Закона о публичных мероприятиях). Проведение публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) на территории (в помещении), находящейся в частной собственности или ином законном владении, в том числе в торговом центре и на иной территории (в ином помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, не освобождает организатора от подачи уведомления о его проведении.

В случае, если публичное мероприятие планируется к проведению на территории, не относящейся к ведению органа публичной власти, уполномоченного на согласование проведения публичного мероприятия, организатор представляет совместно с уведомлением данные о согласовании проведения публичного мероприятия с лицом, в ведении которого эта территория находится. Например, исходя из принципа неприкосновенности частной собственности для проведения публичного мероприятия на частной территории, в том числе на территории (в помещении) со свободным доступом на нее неопределенного круга лиц, требуется согласие собственника или иного законного владельца территории (помещения) на проведение публичного мероприятия, которое представляется в орган публичной власти одновременно с уведомлением о проведении публичного мероприятия (часть 1 статьи 8 Закона о публичных мероприятиях).

У органа публичной власти отсутствует обязанность по согласованию проведения публичного мероприятия на указанной выше территории (в указанном выше помещении), если его организатором не получено согласие собственника или иного законного владельца на проведение публичного мероприятия на данной территории (в данном помещении). В связи с этим орган публичной власти обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия предложение об изменении территории (помещения) проведения публичного мероприятия.

Пункт 9 указанного выше Пленума разъясняет, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.

Как следует из материалов дела 9 апреля 2021 года АКОПП "КПРФ" в администрацию г.Барнаула подано уведомление о проведении 22 апреля 2021 года с 12:00 до 13:00 часов публичного мероприятия в форме пикета на площади Советов у памятника В.И. Ленина, цель мероприятия - возложение цветов, посвященное 151 годовщине со дня рождения В.И. Ленина. 12 апреля 2021 года письмом председателя комитета общественных связей и безопасности администрации города Барнаула АКОПП "КПРФ" сообщено о невозможности проведения указанного публичного мероприятия на площади Советов у памятника В.И. Ленина, предложено провести пикет в сквере у памятника жертвам политических репрессий "Прощание" на пл. Свободы; в сквере им. Г.С. Титова, расположенного напротив здания по адресу: ул. <адрес> на территории у фонтана, расположенного напротив здания по адресу: <адрес>. Указано, что изменение места проведения пикета связано с тем, что в соответствии с договором безвозмездного пользования земельного участка от 25 января 2021 года N 3 земельный участок, расположенный по адресу: Алтайский края, город Барнаул, площадь Советов, передан в безвозмездное пользование МБУ "Благоустройство и озеленение" г.Барнаула.

Административный ответчик, предлагая представить с уведомлением о проведении публичного мероприятия согласие лица, в ведении которого находится указанная территория не привел в обоснование этого норму закона, предусматривающую обязанность организатора публичного мероприятия совершить соответствующие действия, в то время как предложение уполномоченного органа об изменении места проведения публичного мероприятия, должно содержать конкретные данные, свидетельствующие об очевидной невозможности проведения мероприятия в заявленном месте. Заявленная к проведению публичного мероприятия площадь Советов у памятника В.И. Ленина, в частной собственности не находится, является общедоступной, для пребывания на земельном участке наличие какого-либо специального разрешения (согласия) не требуется, доказательств обратного в материалах дела не имеется.

Следовательно, отказ в согласовании публичного мероприятия в заявленном месте по мотиву того, что его проведение повлечет нарушение прав правообладателей соответствующего земельного участка, как не основанный на правовых нормах Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54, не может быть признан правомерным. Данные о том, что проведение указанного публичного мероприятия с предполагаемой численностью участников до 50 человек сопряжено с угрозой обрушения зданий и сооружений, угрозой безопасности участников данного публичного мероприятия либо повлечет нарушение нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, что в силу прямого указания на то в законе, влечет необходимость изменения места его проведения, материалы дела не содержат.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 21 февраля 2007 года по делу N 51-Г07-2 установил, что площадь Советов, являющаяся центральной площадью г. Барнаула, в государственные списки недвижимых памятников истории и культуры не внесена и к объектам культурного наследия в установленном порядке не отнесена, запрет для прохождения людей и проезда транспорта по площади Советов не установлен, и признал оспариваемые ограничения проведения публичных мероприятий на площади Советов в городе Барнауле по их форме, то есть разрешение проведения только торжественных митингов в честь государственных праздников, военно-патриотических мероприятий, торжественных мероприятий, посвященных памятным событиям в истории Алтайского края, а также при праздновании Дня города противоречащими требованиям Федерального закона N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

Кроме того, следует также отметить, что статьей 5 Закона Алтайского края от 31 декабря 2004 года N 76-ЗС "О порядке проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Алтайского края", предусмотрено, что уведомление о проведении публичного мероприятия подается непосредственно в администрацию городского округа.

Указанная норма не предусматривает необходимость согласования с органом исполнительной власти Алтайского края публичных мероприятий планируемых к проведению на территории земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, в том числе переданных на каком-либо праве государственным и муниципальным учреждениям (бюджетным, казенным, автономным) в порядке, предусмотренном подпунктом 2 пункта 2 статьи 39.9 Земельного кодекса Российской Федерации. Данная обязанность не возложена на организатора публичного мероприятия и Федеральным законом.

При таких обстоятельствах оспариваемый ответ является незаконным, поскольку он ограничивает права заявителя, гарантированные статьями 10 и 11 Европейской конвенции по правам человека.

Аналогичная позиция изложена в кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2020 года по делу *** о признании решения о проведении публичного мероприятия незаконным.

Положения пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2018 года N 28 подлежат применению во взаимосвязи с положениями пункта 8 этого же Постановления, как направленные на защиту права собственности и иных вещных прав физических и юридических лиц при проведении публичных мероприятий.

Применение данной правовой позиции относительно публичных мероприятий, планируемых на общедоступных земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не относящихся к закрытым для общего доступа ошибочно.

Ссылка в жалобе на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 4 июня 2020 года N 27-П, несостоятельна ввиду следующего.

В силу положений части 3 статьи 12 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с настоящим Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.