Определение Судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июля 2022 года Дело N 33а-3993/2022

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Григорьевой Н.М.,

судей Морозовой С.Г., Шулындиной С.А.,

при секретаре Благополучной Е.В.,

с участием прокурора Махмудова Э.Т.,

рассмотрела административное дело N 2а-1003/2022 (47RS0004-01-2021-007388-05) по апелляционным жалобам Совета депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, Чирко Н.В. на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 02 февраля 2022 года по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к Совету депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании незаконным бездействия, обязании рассмотреть представление прокурора.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Григорьевой Н.М., объяснения представителя Совета депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, действующей на основании доверенности Назаровой М.В., возражения прокурора Махмудова Э.Т., судебная коллегия

установила:

Всеволожский городской прокурор обратился в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц с административным иском к Совету депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Совет депутатов), просит признать незаконным бездействие Совета депутатов, выразившееся в нерассмотрении представления Всеволожского городского прокурора от 31.03.2021 N 86-103-2021; обязать Совет депутатов рассмотреть представление Всеволожского городского прокурора от 31.03.2021 N 86-103-2021 на ближайшем заседании Совета депутатов.

В обоснование требований указано, что городской прокуратурой во исполнение задания прокуратуры Ленинградской области проведена проверка, в ходе которой в деятельности Совета депутатов выявлены нарушения, выразившиеся в несоблюдении требований ч.4.1 ст. 36, ч.7.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления", ст.ст.1,3,10,11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

Прокурор ссылается в административном иске на то, что муниципальное образование "Колтушское сельское поселение" является собственником имущества МКУ "Колтушская ЦКС", функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет администрация; руководство учреждением осуществляется директором по принципу единоначалия.

Вместе с тем, Чирко Н.В., являющаяся директором МКУ "Колтушская ЦКС", и Чирко Э.М., замещающий муниципальную должность депутата Совета депутатов и главы муниципального образования, имеют общих несовершеннолетних детей: ФИО3 ДД.ММ.ГГГГ года рождения, ФИО4 ДД.ММ.ГГГГ года рождения и ФИО5 ДД.ММ.ГГГГ года рождения. Административный истец указывает, что факт близких отношений свидетельствует о возможности возникновения конфликта интересов между Чирко Э.М. и Чирко Н.В.

Однако, глава муниципального образования Чирко Э.М. не уведомил Совет депутатов о возможности конфликта интересов с Чирко Н.В. В связи с чем, на заседании комиссии вышеуказанный вопрос по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих, лиц, замещающих муниципальные должности, и урегулированию конфликта интересов не рассматривался.

Согласно ч.6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" непринятие лицом, указанным в ч. 1 ст. 10 указанного закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В связи с указанными обстоятельствами 31.03.2021 г. в адрес Совета депутатов внесено представление N 86-103-2021 об устранении нарушений федерального законодательства, которое получено Советом депутатов 27.04.2021 г., и подлежало рассмотрению в установленном порядке.

Однако, требования прокурора не исполнены, представление не рассмотрено, заседание Совета депутатов состоялось 28.05.2021 года, вопрос о рассмотрении представления Всеволожского городского прокурора был исключен из повестки заседания.

В качестве заинтересованных лиц к участию в деле привлечены Губернатор Ленинградской области, Чирко Н.В., Чирко Э.М., замещающий муниципальную должность депутата Совета депутатов и главы муниципального образования, глава администрации муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области Комарницкая А.В.

При рассмотрении дела судом первой инстанции административный истец требования поддержал.

Представителем Совета депутатов представлены письменные возражения, в которых указано на невозможность рассмотрения представления по существу ввиду наличия в нем указания на дату, не соответствующую дате фактической подготовки документа. В Совет депутатов поступило представление прокурора, которое было датировано 31.03.2020 г., т.е. годом ранее, чем прокурором проводилась проверка. 26.04.2021 г. администрацией муниципального образования направлено во Всеволожскую городскую прокуратуру обращение с просьбой об отзыве представления в связи с допущенными при подготовке нарушениями. В Совет депутатов и в администрацию муниципального образования поселения направлены новые представления, однако представление, поступившее в Совет депутатов датировано 31.03.2021 г., т.е. по мнению Совета депутатов, представление датировано ранее, чем в действительности было подготовлено представление. Указанное обстоятельство, по мнению административного ответчика, препятствовало рассмотрению Советом депутатов представления прокурора.

Помимо того, Совет депутатов указывает в обоснование невозможности рассмотрения представления прокурора на то, что представление адресовано в несуществующий орган местного самоуправления - Совет депутатов МО "Колтушское сельское поселение", в то время как в настоящее время действует другой орган местного самоуправления с иным названием - Совет депутатов Муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Помимо того, удаление главы муниципального образования в отставку производится, в соответствии со ст. 74.1 Федерального закона N 131 -ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" на основании инициативы депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако, ни от депутатов, ни от губернатора Ленинградской области в Совет депутатов не поступало обращений об удалении в отставку главы поселения Чирко Э.М.

Помимо того, административный ответчик подвергает сомнению принятие решения прокуратурой Ленинградской области о проведении проверки Всеволожской городской прокуратурой, нарушение проведения проверки, по мнению административного ответчика, привело к нарушениям при подготовке представления.

Указанные нарушения в представлении Совет депутатов отразил в обращении во Всеволожскую городскую прокуратуру от 17.05.2021 N 98/21-и.

При формировании повестки заседания Совета депутатов, планируемого на 28.05.2021 года, в нее был включен вопрос о рассмотрении представления Всеволожского городского прокурора.

В связи с неполучением ответа на обращение от 17.05.2021 года N 98/21-и, отсутствием представителя Всеволожской городской прокуратуры на заседании Совета депутатов, на основании заключений постоянных комиссий совета депутатов, вопрос о рассмотрении представления Всеволожского городского прокурора был исключен из повестки заседания, о чем административный истец уведомлен письмом от 01.06.2021 N 123/и.

Обжалуемым решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 02.02.2022 г. требования административного иска удовлетворены, суд признал незаконным бездействие Совета депутатов МО Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, выразившееся в нерассмотрении представления Всеволожского городского прокурора от 31.03.2021 N 86-103-2021 и обязал Совет депутатов рассмотреть представление Всеволожского городского прокурора от 31.03.2021 N 86-103-2021 на ближайшем заседании Совета депутатов МО Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области.

Апелляционные жалобы поданы административным ответчиком - Советом депутатов Муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области и заинтересованным лицом - Чирко Н.В. В поданных апелляционных жалобах Совет депутатов и Чирко Н.В. просят решение отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований, приводят те же доводы, которые были указаны в возражениях на иск.

Явившаяся в суд апелляционной инстанции представитель Совета депутатов Назарова М.В. просила апелляционную жалобу удовлетворить, прокурор Махмудов Э.Т. полагал решение законным, обоснованным, апелляционные жалобы - не подлежащими удовлетворению.

Заинтересованные лица о времени и месте апелляционного рассмотрения уведомлены надлежащим образом (т.2, л.д. 66-69), в судебное заседание не явились, представителей не направили.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Проверив материалы дела, определив по правилу ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) рассмотреть дело в отсутствие не явившихся, извещенных о времени и месте рассмотрения лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч.1 ст. 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу положений статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.

В силу п. 3,4 ч. 9, ч.11 ст. 226 КАС РФ обязанность доказывания соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие решения, порядка его принятия или совершения оспариваемого действия (бездействия), оснований для принятия оспариваемого решения, соответствие содержания оспариваемого решения нормативным правовым актам, возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как установлено судом из материалов дела, 27.04.2021 года в адрес Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" поступило представление Всеволожского городского прокурора от 31.03.2021 N 86-103-2021 "Об устранении нарушений федерального законодательства в сфере противодействия коррупции", в котором прокурор указал на следующие установленные в ходе проверки обстоятельства. Муниципальное образование "Колтушское сельское поселение" является собственником имущества МКУ "Колтушская ЦКС", функции и полномочия учредителя учреждения осуществляет администрация; руководство учреждением осуществляется директором по принципу единоначалия.

Вместе с тем, Чирко Н.В., являющаяся директором МКУ "Колтушская ЦКС", и Чирко Э.М., замещающий муниципальную должность депутата Совета депутатов и главы муниципального образования поселения, имеют общих несовершеннолетних детей: ФИО3 ДД.ММ.ГГГГ года рождения, ФИО4 ДД.ММ.ГГГГ года рождения и ФИО5 ДД.ММ.ГГГГ года рождения. Административный истец указывает, что факт близких отношений свидетельствует о возможности возникновения конфликта интересов между Чирко Э.М. и Чирко Н.В.

Однако, глава муниципального образования Чирко Э.М. не уведомил Совет депутатов о возможности конфликта интересов с Чирко Н.В. В связи с чем, на заседании комиссии вышеуказанный вопрос по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих, лиц, замещающих муниципальные должности, и урегулированию конфликта интересов не рассматривался.

Согласно ч.6 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" непринятие лицом, указанным в ч. 1 ст. 10 указанного закона, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В представлении прокурор указал, что непринятие должных мер к исполнению действующего законодательства о противодействии коррупции подрывают авторитет власти, нарушает охраняемые законом интересы общества и государства.

Прокурор требовал рассмотреть представление с участием представителя Всеволожской городской прокуратуры; безотлагательно принять меры к устранению нарушений федерального законодательства, их причин и условий, им способствующих и недопущению их впредь; рассмотреть вопрос о досрочном прекращении полномочий Чирко Э.М., как лица, замещающего муниципальную должность депутата совета депутатов, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей; рассмотреть вопрос об удалении в отставку Чирко Э.М., как лица, замещающего муниципальную должность главы поселения, в связи с несоблюдением антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей; о результатах принятых мер письменно сообщить в городскую прокуратуру (предварительно на адрес электронной почты) в установленный законом месячный срок с момента его получения с приложением копий приказов о дисциплинарных наказаниях и протокола рассмотрения представления (т.1, л.д. 6-9).

Суд первой инстанции установил, что 18.05.2021 года во Всеволожскую городскую прокуратуру поступило обращение Совета депутатов МО Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 17.05.2021 года о невозможности рассмотреть представление прокурора по существу, ввиду проведения проверки в отношении несуществующего органа - Совета депутатов МО "Колтушское сельское поселение"; по причине предъявления прокурором требований к несуществующему органу местного самоуправления - Совету депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение", в то время как в настоящее время зарегистрирован и действует орган местного самоуправления с другим названием. Помимо того, Совет депутатов в данном обращении от 17.05.2021 г. сослался на то, что в представлении указана дата его исполнения, не соответствующая дате его фактического внесения: вместо ранее направленного представления, содержащего ошибку в указании года, т.е. датированного 31.03.2020 г., прокурором было направлено 26.04.2021 г в Совет депутатов новое представление, однако оно содержало прежний регистрационный номер и датировано 31.03.2021 г., т.е. дата представления не соответствует фактической дате подготовки документа (т.1, л.д. 214 -217).

Письмо Совета депутатов от 01.06.2021 N 123/п о причинах невозможности рассмотрения представления прокурора аналогичного содержания было получено административным истцом 02.06.2021 года ( т.1, л.д. 2121, 213).

Постановлением судьи Всеволожского городского суда от 14.10.2021 г. N 5-1261/2021 прекращено производство в отношении Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" Всеволожского муниципального района по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.1 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения (л.д. 199 -203).

Удовлетворяя требования административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что согласно положений ст. 218 КАС РФ, самостоятельными предметами судебной проверки могут быть действия, бездействие, решения государственных органов; право прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности, в том числе дисциплинарной, основано на положениях пункта 2 статьи 22 Закона о прокуратуре; на соответствующее лицо возложена обязанность рассмотреть данное требование прокурора и о результатах его рассмотрения сообщить в прокуратуру. Между тем, административный ответчик вступил в переписку с надзирающим органом, не рассмотрел по существу представление, указав на имеющиеся в нем описки в дате и в наименовании органа, в который адресовано представление; высказанная административным ответчиком позиция о невозможности рассмотрения представления противоречит вышеуказанным положениям закона и свидетельствует о допущенном бездействии, выразившемся в не рассмотрении представления прокурора по существу.

Судебная коллегия соглашается с принятым судом первой инстанции решением, поскольку выводы суда основаны на приведенных выше положениях Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

В силу положений ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Согласно ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В силу ст. 74.1 Федерального закона N 131-ФЗ N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления" удаление главы муниципального образования в отставку относится к компетенции представительного органа муниципального образования, которым, в соответствии со ст. 17,18 Устава муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области, является Совет депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Соответственно, представление прокурора адресовано в уполномоченный орган.

До настоящего времени указанное представление прокурора, рассмотрение которого обязательно, в силу положений ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Советом депутатов не рассмотрено.

Указание неполного наименования органа, в который адресовано упомянутое представление прокурора - Совет депутатов МО "Колтушское сельское поселение", вместо правильного полного наименования - Совет депутатов муниципального образования Колтушское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградскойи области, не исключает необходимости рассмотрения Советом депутатов представления по существу, поскольку из названия органа, в который представление адресовано и из факта его поступления в Совет депутатов поселения возможно идентифицировать орган, на который возложена обязанность по его рассмотрению.

Доводы административного ответчика о неверном указании даты подготовки представления прокурора, как и доводы об отсутствии обстоятельств, свидетельствующих о невыполнении лицами, указанными в представлении, требований ч.4.1 ст. 36, ч.7.1 ст. 40 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления", ст.ст.1,3,10,11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", не освобождает представительный орган муниципального образования от рассмотрения представления прокурора. При этом к компетенции органа, в который представление направлено, закон не относит право оценки обоснованности и законности представления, а также правильности его оформления.

При несогласии с представлением прокурора по существу заинтересованное лицо не лишено возможности оспорить его законность в судебном порядке. С момента вынесения прокурором представления до апелляционного рассмотрения настоящего дела прошло более года, вступившее в законную силу решение суда о признании упомянутого представления прокурора незаконным отсутствует, представление не рассмотрено. Указанное свидетельствует о допущенном органом местного самоуправления бездействии.

При прекращении 14.10.2021 г. производства по делу об административном правонарушении в отношении Совета депутатов муниципального образования "Колтушское сельское поселение" по делу N 5-1261/2021 суд руководствовался тем, что позиция прокуратуры об умышленном неисполнении Советом депутатов МО "Колтушское сельское поселение" требований Всеволожского городского прокурора не соответствует фактическим обстоятельствам, тогда как состав правонарушения, предусмотренный ст. 17.7 КоАП РФ предполагает умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.