Определение Судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 октября 2021 года Дело N 33а-3840/2021

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе:

председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Васильевой Т.Н. и Иванова Д.А.

при секретаре судебного заседания Мокеевой А.С.

по докладу судьи Иванова Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Московского района города Твери в интересах неопределённого круга лиц об оспаривании бездействия администрации города Твери, департамента дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, возложении на них обязанности привести дороги общего пользования местного значения в соответствие с требованиями государственных стандартов

по апелляционной жалобе администрации города Твери на решение Московского районного суда города Твери от 29 июля 2021 года об удовлетворении административного иска.

Судебная коллегия

установила:

15 июня 2021 года прокурор Московского района города Твери (далее - прокурор) подал в Московский районный суд города Твери административный иск в интересах неопределённого круга лиц к администрации города Твери (далее - администрация) и департаменту дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери (далее - департамент).

В административном исковом заявлении с учётом заявления о частичном отказе от исковых требований указано, что в нарушение п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090, п. 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017 "Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" (далее - ГОСТ Р 50597-2017) в городе Твери на автомобильных дорогах общего пользования с асфальтобетонным типом покрытия обнаружены повреждения дорожного покрытия.

На проезжей части улицы Гвардейской (автомобильная дорога третей категории N 28 401 370 ОП МГ 0528) имеются:

- в районе <адрес> выбоина длиной 110 сантиметров, шириной 115 сантиметров, глубиной 7,5 сантиметра, площадью 1,26 метра в квадрате, а также выбоина длиной 180 сантиметров, шириной 136 сантиметров, глубиной 9 сантиметров, площадью 2,45 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 2300 сантиметров, шириной 540 сантиметров, глубиной 10 сантиметров, площадью 124,2 метра в квадрате, выбоина длиной 100 сантиметров, шириной 154 сантиметрав, глубиной 13,5 сантиметра, площадью 1,54 метра в квадрате, а также выбоина длиной 105 сантиметров, шириной 155 сантиметров, глубиной 8,5 сантиметра, площадью 1,63 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 180 сантиметров, шириной 136 сантиметров, глубиной 9 сантиметров, площадью 2,45 метра в квадрате;

- в районе <адрес> корпус N по <адрес> выбоина длиной 147 сантиметров, шириной 92 сантиметра, глубиной 8 сантиметров, площадью 1,35 метра в квадрате;

- в районе <адрес> корпус N по <адрес> выбоина длиной 125 сантиметров, шириной 50 сантиметров, глубиной 6,5 сантиметра, площадью 0,63 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 170 сантиметров, шириной 60 сантиметров, глубиной 8 сантиметров, площадью 1,02 метра в квадрате.

На проезжей части <адрес> (автомобильная дорога второй категории N ОП МГ 0601) имеются:

- в районе <адрес> выбоина длиной 140 сантиметров, шириной 143 сантиметра, глубиной 7 сантиметров, площадью 2 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 130 сантиметров, шириной 200 сантиметров, глубиной 7,5 сантиметра, площадью 2,6 метра в квадрате, а также выбоина длиной 72 сантиметра, шириной 180 сантиметров, глубиной 8 сантиметров, площадью 1,3 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 162 сантиметра, шириной 228 сантиметров, глубиной 12 сантиметров, площадью 3,69 метра в квадрате.

На проезжей части <адрес> (автомобильная дорога четвёртой категории N ОП МГ 0732) имеются:

- в районе <адрес> выбоина длиной 790 сантиметров, шириной 700 сантиметров, глубиной 12 сантиметров, площадью 55,3 метра в квадрате;

- в районе <адрес>, корпус N выбоина длиной 105 сантиметров, шириной 85 сантиметров, глубиной 7,5 сантиметров, площадью 0,89 метра в квадрате;

- в районе <адрес> выбоина длиной 154 сантиметра, шириной 280 сантиметров, глубиной 7 сантиметров, площадью 4,3 метра в квадрате;

Кроме того, вопреки требованиям п. 4.5.1.1 ФИО11 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие требования" (далее - ФИО11 52766-2007) на автомобильной дороге на <адрес>, на участке от <адрес> до <адрес>, отсутствуют тротуары.

По мнению прокурора, обеспечение нормативного состояния указанных автомобильных дорог относится к полномочиям администрации и департамента. В связи с этим прокурор просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на данных дорогах, обязать их в срок до ДД.ММ.ГГГГ устранить выявленные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения и выполнить ремонтные работы автомобильных дорог, а именно: на <адрес>, Коминтерна и Резинстроя устранить указанные выше повреждения дорожного покрытия в соответствии с требованиями п. 5.2.4 ФИО11 50597-2017, а на <адрес>, кроме того, обустроить тротуары на участке от <адрес> до <адрес> соответствии с п. 4.5.1.1 ФИО11 52766-2007 (л.д. 2-13, 128,146-147).

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц были привлечены Государственная инспекция безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Твери (далее - ГИБДД УМВД России по городу Твери) и муниципальное унитарное предприятие "Тверьгорэлектро" (далее - МУП "Тверьгорэлектро") л.д. 2-13, 99-102, 104-109).

Администрация и департамент направили в суд письменные возражения.

Администрация указала, что из административного искового заявления следует, что прокурор просит обустроить тротуары на проезжей части. Это противоречит законодательству. Требования прокурора являются вмешательством в деятельность органов местного самоуправления, которые самостоятельно решают вопросы местного значения, в том числе на основании разработанных программ, влекут необходимость перераспределения значительного количества денежных средств, нарушают принципы самостоятельности, сбалансированности и эффективного использования бюджетных средств. Прокурор не учитывает, что дорожная деятельность осуществляется посредством планирования в рамках долгосрочных целевых взаимосвязанных программ различного уровня. Незапланированное перераспределение денежных средств может привести к срыву реализации государственных программ в отношении <адрес>. Долгосрочное планирование дорожной деятельности на основе программных мероприятий означает, что закон допускает приведение дорог в нормативное состояние не единовременно, а в течение планового периода. С учётом установленных в законе процедур, климатических условий и технологии дорожных работ выполнить требования прокурора в указанный в административном исковом заявлении срок не представляется возможным. Требования прокурора являются неконкретными, так в них не содержатся характеристик тротуара, который он просит обустроить. Согласно п. 4.5.1.2 ФИО11 52766-2007 в населённых пунктах тротуары устраивают в соответствии с требованиями нормативных документов на планировку и застройку городских и сельских поселений, к которым относится СП 42.13330.2016 Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП ДД.ММ.ГГГГ-89*. Данный свод правил распространяется на проектирование новых и реконструкцию существующих городских муниципальных образований. Таким образом, прокурор просит суд обязать административных ответчиков сделать реконструкцию улицы, что, опять же, является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления (л.д.135-138).

Департамент повторил доводы администрации о вмешательстве прокурора в деятельность органов местного самоуправления и нарушении принципа плановости дорожной деятельности, а также дополнил, что устранение повреждений дорожного покрытия может быть осуществлено в рамках содержания, а не ремонта, автомобильных дорог. Устройство тротуаров отнесится к капитальному ремонту автомобильных дорог (л.д. 91-96).

Прокуратура направила письменный отзыв на возражение администрации <адрес>, в котором подвергла критике доводы административного ответчика и поддержала административный иск (л.д. 129-134).

В суде первой инстанции представитель прокуратуры Красавцева И.С. просила удовлетворить административный иск. Представители администрации Аваев С.Е., департамента Северов Л.Ю. и МУП "Тверьгорэлектро" Жукова В.В. возражали против его удовлетворения (л.д. 140-154). ГИБДД УМВД России по городу Твери представителя в суд не направила, своего отношения к административному иску не выразила.

ДД.ММ.ГГГГ суд вынес решение об удовлетворении административного иска, признал незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в непринятии мер по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на дорогах, указанных в административном исковом заявлении, обязал администрацию и департамент в срок до ДД.ММ.ГГГГ устранить выявленные нарушения законодательства о безопасности дорожного движения и выполнить ремонтные работы автомобильных дорог, а именно: в соответствии с требованиями п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения и п. 5.2.4 ФИО11 50597-2017 - устранить выбоины, указанные в административном исковом заявлении, в соответствии с п. 4.5.1.1 ФИО11 52766-2007 - обустроить тротуары на участке автомобильной дороги на <адрес>, от <адрес> до <адрес> (л.д. 161-186).

Администрация подала апелляционную жалобу, просила отменить решение суда и отказать в удовлетворении административного иска. В жалобе повторяются доводы о нарушении планового характера дорожной деятельности и сбалансированности бюджета муниципального образования, вмешательстве прокурора в деятельность органов местного самоуправления. По мнению администрации, суд пришёл к ошибочному вводу о бездействии административных ответчиков. На день вынесения решения суда органами местного самоуправления проведена оценка технического состояния дорог, осуществлено планирование дорожной деятельности. Кроме того, администрация <адрес> заключила муниципальный контракт на выполнение ремонтных работ на <адрес>. В решении суда не указаны характеристики тротуаров, которые следует обустроить, поэтому оно может быть неоднозначно истолковано (л.д. 188-194).

Прокурор направил в суд письменные возражения, указал, что считает доводы, изложенные жалобе, не состоятельными, а решение суда - законным и обоснованным (л.д. 205-207).

В суде апелляционной инстанции представитель администрации Аваев С.Е. поддержал апелляционную жалобу. Представитель прокуратуры Обиход И.Д. возражал против её удовлетворения, просил оставить решение суда без изменения. Остальные лица, участвующие в деле, представителей в суд не направили, своего отношения к апелляционной жалобе не выразили.

Проверив материалы дела, изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, выслушав участников судебного заседания, судебная коллегия приходит к выводу о том, что фактические обстоятельства, на которые сослался прокурор в административном исковом заявлении, соответствуют действительности.

Существование автомобильных дорог, их местонахождение, принадлежность, категория, вид покрытия, наличие повреждений дорожного полотна и отсутствие тротуаров подтверждаются Перечнем автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования <адрес>, утверждённым постановлением главы администрации <адрес> от 28 января 2010 года N 116, актами выявленных недостатков в эксплуатационном состоянии автомобильных дорог (улиц) от 9 апреля 2021 года, составленными государственным инспектором дорожного надзора ГИБДД УМВД России по городу Твери (л.д. 46-47, 60-61).

Проанализировав полномочия административных ответчиков, суд первой инстанции в своём решении со ссылками на нормативно-правовые акты правильно указал, что надлежащее состояние указанных прокурором автомобильных дорог обязаны обеспечить административные ответчики.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности") автомобильными дорогами общего пользования местного значения городского округа являются автомобильные дороги общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения городского округа может утверждаться органом местного самоуправления городского округа (ч. 11 ст. 5). Такие дороги относятся к собственности городского округа (ч. 9 ст. 6). К полномочиям органов местного самоуправления городских округов относятся осуществление дорожной деятельности, то есть проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения (п. 6 ст. 3, п. 6 ч. 1 ст. 13, ч. 3 ст. 15). Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счёт средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования (ч. 1 ст. 34).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них относится к вопросам местного значения (п. 5 ч. 1 ст. 16).

В Уставе города Твери, принятом решением Тверской городской Думы от 23 января 2019 года N 2, указано, что организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Твери, обеспечение безопасности дорожного движения на них осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Твери относится к компетенции администрации города Твери (подп. 40 п. 1 ст. 41).

В соответствии с Положением о департаменте дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта администрации города Твери, утверждённым постановлением администрации города Твери от 12 января 2018 года N 8, одной из основных задач деятельности департамента является осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования местного значения в границах города Твери и обеспечение безопасности дорожного движения на них (п. 2.2.1). К функциям департамента относится организация строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог местного значения (включая земельные участки в границах полосы отвода дороги и расположенные на них и под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся технологической частью автомобильной дороги (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства) п. 3.1.10). В целях реализации своих целей и задач департамент имеет право в пределах своей компетенции заключать договоры и соглашения, связанные с дорожным хозяйством, благоустройством и транспортом (п. 4.1.4). В пределах своей компетенции департамент координирует и контролирует работу муниципальных предприятий и учреждений в сфере организации дорожной деятельности, в сферах управления безопасностью дорожного движения и благоустройства (п. 5.4).

Таким образом, административные ответчики являются единственными органами, которые обладают полномочиями по организации дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог, указанных в решении суда.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Состояние дорог должно соответствовать нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения (ч. 1 ст. 12).

Из п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения следует, что лица, ответственные за состояние дорог, обязаны содержать дороги в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил.

В ГОСТ Р 50597-2017 указано, что покрытие проезжей части не должно иметь дефектов в виде выбоин и иных повреждений (п. 5.2.4). Отдельные повреждения (выбоины) площадью 0,06 метра в квадрате и более на дорогах второй категории должны устраняться в срок не более пяти суток, третьей категории - в срок не более семи суток, четвёртой категории - в срок не более десяти суток (таблица 5.3).

В соответствии с ГОСТ Р 52766-2007 в пределах населённых пунктов на автомобильных дорогах второй и третьей категории, а также на автомобильных дорогах четвёртой категорий с твёрдым покрытием следует устраивать тротуары (п. 4.5.1.1).

Поскольку указанные прокурором участки автомобильных дорог не соответствуют требованиям государственных стандартов, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о том, что администрация и департамент допустили бездействие, которое привело к ненормативному состоянию автомобильных дорог, и возложил на них обязанность устранить выявленные нарушения.

Доводы, которые административные ответчики привели в суде первой инстанции и апелляционной жалобе, судебная коллегия отвергает.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 131, ч. 1 ст. 132). Однако самостоятельность органов местного самоуправления не освобождает их от обязанности осуществлять деятельность, ради которой они созданы, - решать вопросы местного значения в интересах населения. Судом на административных ответчиков возложена обязанность исполнить требования, установленные действующим законодательством. Способы выполнения этих обязанностей судом не указаны. Администрация и департамент вправе определять их самостоятельно с учётом норм действующего законодательства.

Планирование дорожной деятельности не может служить оправданием для бессрочного отложения решения вопросов местного значения, возложенных на органы местного самоуправления. Оно должно соответствовать целям, установленным Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности". К ним относятся обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния, организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения (п. 3 ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 18).

Соблюдение сбалансированности бюджета не даёт оснований для невыполнения обязанностей по обеспечению требований безопасности дорожного движения, нарушения прав и законных интересов граждан и организаций, которые пользуют автомобильными дорогами. В соответствии с Федеральным законом "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения осуществляется с учётом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильных дорог местного значения в соответствие с требованиями технических регламентов (ч. 2 ст. 34).

Требования к устройству тротуаров подробно приведены в подзаконных нормативно-правовых актах, поэтому описание этих требований в резолютивной части решения суда не является обязательным.

Оспаривая решение суда в части признания незаконным бездействия, административные ответчики сослались на то, что провели оценку состояния дорог, планирование дорожной деятельности и заключили муниципальный контракт на ремонтные работы автомобильной дороги на улице Коминтерна. Тем не менее, автомобильные дороги, указанные в решении суда, длительное время не приводятся в нормативное состояние, несмотря на то, что в таблице 5.3 ГОСТ Р 50597-2017 установлены конкретные сроки устранения повреждений дорожного покрытия. Обустройство тротуаров на <адрес> в планы или программы дорожной деятельности не включены. Принимая во внимание эти обстоятельства, судебная коллегия приходит к выводу о том, что административные ответчики не использовали свои полномочия в сфере дорожной деятельности, то есть допустили бездействие, в результате которого автомобильные дороги находятся в ненормативном состоянии.

Вместе с тем, с учётом того, что Федеральный закон "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности" дифференцирует дорожную деятельность по конкретным видам, содержит чёткое определение ремонта автомобильных дорог, в который не входит обустройство тротуаров (п. 11 ст. 3, ст. 18), а также с учётом отсутствия доказательств того, что повреждения дорожного полотна не могут быть устранены в результате осуществления других видов дорожной деятельности, в резолютивной части решения суда указание на возложение обязанности выполнить ремонтные работы автомобильных дорог следует заменить указанием на возложение обязанности организовать мероприятия по приведению автомобильных дорог в соответствие с требованиями государственных стандартов. Кроме того, в резолютивной части решения следует исправить неверно указанные площади выбоин, расположенных на проезжей части у дома N 95а по улице Коминтерна.