Определение Судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ЛЕНИНГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2022 года Дело N 33а-3778/2022

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

Председательствующего Астапенко С.А.

судей Морозовой С.Г. и Шулындиной С.А.

при секретаре Кирьяновой В.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-53/2022 (УИД 47RS0001-01-2021-001616-20) по апелляционной жалобе Правительства Ленинградкой области на решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 февраля 2022 года,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Астапенко С.А., объяснения представителя Правительства Ленинградской области Вилаевой М.А., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Махмудова Э.Т., судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к комитету по природным ресурсам Ленинградской области в котором, просил:

- признать незаконным бездействие комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке предложения о создании охранной зоны памятника природы "Река Рагуша" на территории Бокситогорского района Ленинградской области и об установлении их границ;

- возложить на комитет по природным ресурсам Ленинградской области (далее также - Комитет) обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу подготовить предложение о создании охранной зоны памятника природы "Река Рагуша" на территории Бокситогорского района Ленинградской области и об установлении их границ, после чего передать их в Правительство Ленинградкой области.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в Ленинградской области не установлены охранные зоны особо охраняемых территорий регионального значения.

Надлежащих мер к реализации полномочий административного ответчика в части подготовки проекта решения об установлении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения Комитетом не принято. До настоящего времени не установлена охранная зона памятника природы "Река Рагуша", расположенного в Бокситогорском районе Ленинградской области. Отсутствие установленных охранных зон особо охраняемых территорий регионального значения создает угрозу неблагоприятных антропогенных воздействий на национальные парки и памятники природы, благоприятной окружающей среде, тем самым нарушаются права и законные интересы неопределенного круга лиц.

Определениями судьи от 30.09.2021 г., 18.11.2021 г., 21.12.2021 г. к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: ЛОГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ленинградской области", Правительство Ленинградской области, администрация муниципального образования Борское сельское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградкой области и администрация Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

В суде первой инстанции прокурор требования административного иска поддержал, просил их удовлетворить.

Административный ответчик Комитет возражал против удовлетворения административного иска, считая его доводы необоснованными. В возражениях отмечается, что в соответствии с частью 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до 30.12.2013 года. До 30.12.2013 часть 3 статьи 10 Федерального закона от 14.03.1995N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливала, что целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В этой связи решение о необходимости охранной зоны для памятников природы, созданных до 2013, в том числе в отношении памятника природы "Река Рагуша", принималось уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации в зависимости от характера антропогенной нагрузки и необходимости ее снижения в целях сохранности памятника природы.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, на которые ссылается прокурор в заявленных требованиях, также утверждены после 2013 года, а именно постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 N 138.

Законодательством, принятым во исполнение Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ и действовавшим на момент принятия решения о создании Памятника природы (1996 год), также не предусматривалась обязанность уполномоченного органа по созданию охранных зон вокруг памятников природы. Возможность создания охранных зон предусматривалась только в отношении государственных заповедников федерального значения. Создание особо охраняемой природной территории и установление границ памятника природы без принятия уполномоченным органом решения об установлении его охранной зоны не свидетельствует о нарушении Комитетом норм природоохранного законодательства Российской Федерации.

Обращается внимание суда на то обстоятельство, что указанные Правила создания охранных зон действуют до 01.01.2022, в связи с чем требование прокурора о возложении на Комитет обязанности по подготовке предложения о создании охранной зоны в течение 1 года с момента вступления в законную силу решения, является необоснованным и носит неопределенный характер, так как установленный порядок создания охранных зон в отношении памятников природы, созданных после 2013, утратил законную силу.

При подготовке документации, обосновывающей необходимость придания территории, занимаемой памятником природы, статуса особо охраняемой природной территории, проведены исследования, характеризующие возможное негативное воздействие на ценные природные комплексы и объекты памятника природы, результаты которых учтены при разработке постановления Правительства Ленинградской области от 26.12.1996 N 494, в части описания границ и определения режима особой охраны особо охраняемой природной территории. Наложение дополнительных ограничений при наличии действующего режима особо охраны памятника природы является чрезмерным и необоснованным.

Представитель Ленинградского областного государственного казенного учреждения "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ленинградской области" также просил отказать в удовлетворении административного иска прокурора, поддерживая правовую позицию административного ответчика.

Решением Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 февраля 2022 года административный иск Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к комитету по природным ресурсам Ленинградской области удовлетворен.

Суд признал незаконным бездействие комитета по природным ресурсам Ленинградской области, выразившееся в не подготовке решения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы "Река Рагуша" Бокситогорского района Ленинградской области, об установлении границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны. Возложил на комитет по природным ресурсам Ленинградской области обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу подготовить решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны памятника природы "Река Рагуша" Бокситогорского района Ленинградской области, об установлении границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительной записки к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны.

На постановленное судом решение Правительством Ленинградкой области подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене и отказе в удовлетворении административного иска прокурора.

В апелляционной жалобе указывается, что решение о необходимости охранной зоны для памятников природы, созданных до 2013 г., принималось уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации в зависимости исключительно от характера антропогенной нагрузки и необходимости ее снижения в целях сохранения памятников природы, а обязанность по установлению охранных зон для особо охраняемых природных территорий, созданных до 30.12.2021, Федеральным законом от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не установлена.

На момент создания памятника природы "Река Рагуша" порядок создания охранных зон государственных заповедников был установлен Положением о государственных заповедниках РСФСР, утвержденным Постановлением Совета Министров РСФСР от 05.06.1962 N 769, пункт 17 которого предусматривал возможность выделения охранных зон государственных заповедников или на примыкающих к ним отдельных участках лишь в случае необходимости.

Апеллянт полагает, что для установления охранной зоны кроме необходимости ее создания в силу закона также должна быть установлена необходимость её создания, связанная с характером антропогенной нагрузки и с её снижением. Прокурором не приведены факты, подтверждающие наличие антропогенной нагрузки, в связи с которой необходимо создание охранной зоны.

Кроме того, охранная зона особо охраняемой природной территории предусматривает существенные ограничения на право осуществлять хозяйственную деятельность и строительство на земельных участках, расположенных в границах охранной зоны. Следовательно, судебным решением, фактически обязывающим создать охранную зону, могут быть затронуты права и законные интересы собственников земельных участков, расположенных в границах создаваемой охранной зоны. Однако указанные землепользователи к рассмотрению настоящего административного дела не привлекались. Таким образом, решение суда подлежит безусловной отмене на основании п. 4 ч. 1 ст. 310 КАС РФ.

Относительно апелляционной жалобы от Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора поступили возражения о несостоятельности её доводов и законности решения суда.

Представители административного ответчика Комитета, заинтересованных лиц ЛОГКУ "Дирекция особо охраняемых природных территорий Ленинградской области", администрации МО Борское сельское поселение и администрации Бокситогорского муниципального района Ленинградской области в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены о дате, времени и месте судебного заседания. Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с ч. 7 ст. 96 КАС РФ также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

В соответствии со статьями 150, 307 КАС РФ неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

В соответствии с подп. "д" п. 2, пп. 4 и 5 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) памятники природы, составляющие одну из категорий особо охраняемых природных территорий, могут иметь региональное значение и находиться в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территории памятников природы, находящихся в их ведении (пункты 2 и 3 статьи 26 указанного Закона).

Согласно подп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что памятник природы "Река Рагуша", расположенный в Бокситогорском районе Ленинградской области, создан решением Исполнительного комитета Ленинградского областного совета депутатов трудящихся от 29.03.1976 N 145 "О создании заказников и признании памятниками природы ценных природных объектов на территории Ленинградской области". Охранная зона для памятника природы "Река Рагуша" не устанавливалась, поскольку действовавшими на момент его создания нормативными правовыми актами не предусматривалось обязательное создание охранных зон вокруг памятников природы (Указ Президента Российской Федерации от 02.10.1992 N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях", Указ Президента Российской Федерации от 04.02.1994 N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития").

Постановлением Правительства Ленинградской области от 26.12.1996 N 494 "О приведении в соответствие с новым природоохранным законодательством Российской Федерации существующей сети особо охраняемых природных территорий Ленинградской области" утвержден паспорт и границы особо охраняемой природной территории "Река Рагуша".

13.08.2021 Ленинградским межрайонным природоохранным прокурором в комитет по природным ресурсам Ленинградской области внесено представление об устранении нарушений законодательства об особо охраняемых природных территориях. Комитет счел представление прокурора в отношении ООПТ "Река Рагуша" необоснованным.

Таким образом, предусмотренные законодательством действия, по установлению охранной зоны памятника природы регионального значения и определению ее границ не проводились, предложения по их разработке Комитетом не готовились и в Правительство Ленинградской области не направлялись.

В соответствии со ст. 25 Федеральным законом N 33-ФЗ памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (ч. 1 ст. 27 Федерального закона N 33-ФЗ).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (п. 10 ст. 2 Федерального закона N 33-ФЗ).

В силу подп. "б" п. 11 ст. 2 Федерального закона N 33-ФЗ решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 года N 138 (далее - Правила N 138), решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 31.07.2014 N 341 утверждено Положение о Комитете по природным ресурсам Ленинградской области. Согласно п. 1.1 данного Положения Комитет по природным ресурсам Ленинградской области является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах своей компетенции государственное управление и реализацию полномочий и функций Ленинградской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения.

С учетом приведенных норм права и фактических обстоятельств, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что до настоящего времени в отношении ООПТ "Река Рагуша" охранные зоны не установлены в нарушение требований пункта 10 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", надлежащих мер к реализации административным ответчиком указанных полномочий в части подготовки проекта решения об установлении охранных зон не принято, при этом, каких-либо препятствий для принятия административным ответчиком необходимых мер по созданию охранных зон ООПТ "Река Рагуша" не имелось.

Таким образом, со стороны административного ответчика допущено незаконное бездействие, выразившееся в не подготовке решения высшего должностного лица Ленинградской области о создании охранной зоны памятника природы "Река Рагуша" Бокситогорского района Ленинградской области, об установлении границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, пояснительной записки к проекту решения с обоснованием создания охранной зоны.

Доводы апелляционной жалобы о необязательности создания охранной зоны особо охраняемой территории регионального значения и установлении ее границ являлись предметом правовой оценки суда первой инстанции.

Как правильно указано в решении суда, исходя из ч. 3 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Однако данная норма не содержит положений об отсутствии необходимости в установлении охранных зон в отношении памятников природы, созданных до 30.12.2013 г.

Ссылки Комитета, содержащиеся в том числе и в апелляционной жалобе, на нормы законодательства в редакциях, которые действовали на момент создания памятника природы "Река Рагуша", подлежат отклонению, поскольку применение норм в прежней редакции к рассматриваемому случаю правоотношений не предусмотрено.

Исходя из содержания решения при рассмотрении административного искового заявления прокурора о незаконном бездействии органа исполнительной власти и обязании совершить определенные действия права, законные интересы собственников земельных участков, расположенных в границах создаваемой охранной зоны, судом не затронуты.

Таким образом, нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не допущено.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Бокситогорского городского суда Ленинградской области от 28 февраля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Апелляционное определение изготовлено 7.07.2022 года.

Председательствующий

Судьи

(судья А.Г. Пименова)


Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка