Определение Судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛГОГРАДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 14 апреля 2021 года Дело N 33а-3718/2021

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Сергеева С.С.,

судьей Камышниковой Н.М., Гоношиловой О.А.,

при ведении протокола помощником судьи Сологубовой Н.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску администрации Быковского муниципального района Волгоградской области к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополтавскому районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области, государственному инспектору Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Гаджиханову Т.Б., Главному управлению МЧС России по Волгоградской области о признании незаконным и отмене предписания об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны N 5 от 28 августа 2020 года

по апелляционной жалобе представителя административного истца Чумака В.М.

на решение Быковского районного суда Волгоградской области от 14 января 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления администрации Быковского муниципального района Волгоградской области к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополтавскому районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области, государственному инспектору Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Гаджиханову Т.Б., Главному управлению МЧС России по Волгоградской области о признании незаконным и отмене предписания об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны N 5 от 28 августа 2020 года - отказано.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Камышниковой Н.М., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация Быковского муниципального района Волгоградской области обратилась в суд с вышеуказанным иском к отделу надзорной деятельности и профилактической работы по Быковскому, Николаевскому, Палласовскому и Старополтавскому районам Волгоградской области Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Волгоградской области, государственному инспектору Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Гаджиханову Т.Б., указав в обоснование, что 28 августа 2020 года по результатам проверки проведенной государственным инспектором по пожарному надзору Гаджихановым Т.Б. администрации было выдано предписание N 5 об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны. Как следует из предписания, администрацией на территории Быковского муниципального района за исключением Быковского городского поселения не создана система оповещения (система централизованного оповещения населения) и не осуществляется ее поддержание в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, а также отсутствует техническое и программное сопряжение (взаимодействие) с системами оповещения других уровней. Считает, что предписание не соответствует требованиям законов. С учетом уточнения требований просит суд признать незаконным и отменить вышеуказанное предписание.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного истца Чумак В.М. ссылается на нарушение судом первой инстанции норм процессуального и материального права. Просит решение отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить исковые требования административного истца.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в полном объёме, исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции распоряжением заместителя главного государственного инспектора Быковского, Николаевского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области по пожарному надзору от 27 июля 2020 года N 5 в отношении администрации Быковского муниципального района Волгоградской области решено провести плановую выездную проверку соблюдения обязательных требований в области гражданской обороны. Проверку провести не позднее 28 августа 2020 года, о чем был уведомлен орган местного самоуправления.

В ходе проведения проверки государственным инспектором Быковского, Николавского, Палласовского и Старополтавского районов Волгоградской области Гаджихановым Т.Б. установлено, что в нарушение требований ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне", п. 8 Положения о гражданской обороне в РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2007 года N 804, п. 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года N 687, п.п.5.1.1, 5.1.3 ГОСТ Р 42.3.01-2014 администрацией на территории Быковского муниципального района за исключением Быковского городского поселения не создана система оповещения населения (система централизованного оповещения населения), не осуществляется ее поддержание в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, а также отсутствует техническое и программное сопряжение (взаимодействие) с системами оповещения других уровней. Указанные нарушения обязательных требований отражены в Акте проверки от 28 августа 2020 года, который был подписан без замечаний и дополнений ИО главы Быковского муниципального района Волгоградской области Расохиным А.И., а также присутствовавшим при проверке начальником отдела ГОЧС администрации Кулькиным В.А. Акт проверки был вручен Расохину А.И.

По результатам проверки государственным инспектором администрации Быковского муниципального района Волгоградской области выдано предписание об устранении нарушений установленных требований и мероприятий в области гражданской обороны от 28 августа 2020 года N 5, которым предписано создать соответствующую систему оповещения (система централизованного оповещения населения) и осуществлять ее поддержание в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, а также техническое и программное сопряжение (взаимодействие) с системами оповещения других уровней. Срок устранения нарушений установлен до 10 июня 2021 года.

Также по результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении N <...> в отношении администрации Быковского муниципального района Волгоградской области по ч. 1 ст. 20.7 КОАП РФ (невыполнение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации специальных условий (правил) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны). Постановлением мирового судьи судебного участка N 2 Волгоградской области от 26 октября 2020 года производство по делу прекращено за отсутствием вины администрации в совершении правонарушения, то есть субъективной стороны административного правонарушения.

Разрешая спор, суд пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание вынесено уполномоченным лицом, в порядке, установленном законодательством, по существу и содержанию оно соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, прав и законных интересов истца не нарушает.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с данным выводом.

Отношения в области гражданской обороны урегулированы рядом нормативных правовых актов, в том числе Федеральным законом от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее Закон о гражданской обороне), Указом Президента РФ от 13 ноября 2012 года N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций", Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2007 года N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в РФ", а также приказами МЧС России, ГОСТ.

В соответствии со ст. 1 Закон о гражданской обороне гражданская оборона - система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Под мероприятиями по гражданской обороне понимаются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Требования в области гражданской обороны - специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 8 названного закона органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований: проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения; проводят подготовку населения в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В силу п. 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пп. 2,4 Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 года N 305 государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы, которые в пределах своих полномочий: организуют и проводят проверки выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований законодательства Российской Федерации в области гражданской обороны, в том числе правил использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты и другой специальной техники и имущества гражданской обороны.

Согласно п. 6 названного Положения должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор в области гражданской обороны, в пределах своей компетенции имеют право выдавать руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, а также должностным лицам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

В соответствии с п. 8 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26.11.2007 N 804 основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются, в том числе: создание и поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее модернизации на базе технических средств нового поколения.

Согласно приказу МЧС России N 422, Мининфонмсвязи РФ N 90, Минкультуры N 376 от 25 июля 2006 года (действовавшего на момент проведения проверки) система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - РСЧС) и населения. Системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования); на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта). Системы оповещения всех уровней должны технически и программно сопрягаться (п.3 Приказа).

Основной задачей муниципальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны и звена территориальной подсистемы РСЧС, созданного муниципальным образованием; специально подготовленных сил и средств, предназначенных и выделяемых (привлекаемых) для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, сил и средств гражданской обороны на территории муниципального образования, в соответствии с п. 13 Постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 года N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций"; дежурно-диспетчерских служб организаций, эксплуатирующих потенциально опасные производственные объекты; населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования (п.10 Приказа).

Основной способ оповещения населения - передача информации и сигналов оповещения по сетям связи для распространения программ телевизионного вещания и радиовещания. Передача информации или сигналов оповещения может осуществляться как в автоматизированном, так и в неавтоматизированном режиме. Основной режим - автоматизированный, который обеспечивает циркулярное, групповое или выборочное доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС, населения (пп.12,14 Приказа).

Финансирование создания, совершенствования и поддержания в состоянии постоянной готовности систем оповещения, создания и содержания запасов средств для систем оповещения всех уровней, возмещение затрат, понесенных организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания, привлекаемыми к обеспечению оповещения, осуществляется в соответствии со ст. 24, 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и ст. 18 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" (п. 27 Приказа).

Также п. 15.2 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14 ноября 2008 года N 687 определено, что органы местного самоуправления в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия: по оповещению населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: поддержание в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения, осуществление ее реконструкции и модернизации.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 7 апреля 2014 года N 311-ст. утвержден ГОСТ Р 42.3.01-2014 "Национальный стандарт РФ. Гражданская оборона. Технические средства оповещения населения. Классификация. Общие технические требования" (далее ГОСТ), в п. 3 котором установлено, что настоящий стандарт распространяется на технические средства оповещения населения, предназначенные для обеспечения своевременного доведения сигналов оповещения и информации в системе оповещения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Настоящий стандарт определяет общие технические требования к техническим средствам оповещения населения, их классификацию, применяется при создании, развитии и совершенствовании технических средств оповещения населения при проведении опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ.

Согласно п.п.3.1.6,3.1.5 ГОСТ система оповещения: организационно-техническое объединение технических средств оповещения, каналов связи, сетей вещания в целях обеспечения доведения сигналов и информации оповещения до населения, должностных лиц, органов управления и сил гражданской обороны. Техническое средство оповещения: специально разработанное техническое устройство, осуществляющее передачу, обработку и (или) прием сигналов (распоряжений) и информации оповещения.

В настоящем стандарте использованы следующие сокращения: АРМ - автоматизированное рабочее место; ЕДДС - единая дежурно-диспетчерская служба; ПУ ГО - пункт управления гражданской обороны; ТЗ - техническое задание (п.4).

Пункт 5.1 ГОСТ устанавливает требования к АРМ оповещения населения.

АРМ оповещения населения предназначено для автоматизации процесса управления всеми видами оповещения населения и представляет собой программно-технический комплекс для приема сигналов и информации оповещения от вышестоящего пункта управления гражданской обороны (ПУ ГО), Единой дежурно-диспетчерской службы (ЕДДС) муниципального образования, обработки, отображения, формирования и передачи команд управления аппаратурой запуска и мониторинга специальных оконечных средств оповещения населения сигналов и информации оповещения по всем имеющимся техническим системам связи, оповещения и массовой информации (п.5.1.1).

АРМ оповещения населения должно устанавливаться на ПУ ГО всех уровней, а также в ЕДДС муниципальных образований (п.5.1.2).

АРМ оповещения населения всех уровней должны программно и технически сопрягаться (п.5.1.3).

АРМ оповещения населения должно обеспечивать:- прием сигналов и информации оповещения от ПУ ГО, ЕДДС муниципального образования;- прием, анализ данных от систем мониторинга, формирование информации оповещения, списка оповещаемых абонентов и технических средств, задействуемых для оповещения населения;- формирование, передачу сигналов и информации оповещения в режимах:- циркулярном,- групповом,- избирательном;- передачу следующих видов сигналов и информации оповещения:- звуковое оповещение,- речевое сообщение,- текстовое сообщение,- видеосообщение;- автоматический повтор передачи недоставленных сигналов и информации оповещения до получения сигнала подтверждения получения оповещения;- передачу заранее подготовленной информации оповещения с магнитных (электронных) носителей или способом прямой передачи;- запись информации оповещения;- оперативный ввод новой информации оповещения или редактирование имеющейся;- ведение двухстороннего обмена речевыми сообщениями в режиме конференции и избирательно с одним или группой АРМ оповещения населения с возможностью записи переговоров;- подготовку (запись), хранение звуковых, речевых, текстовых и видеосообщений, программ оповещения, вариантов и режимов передачи;- задание приоритета оповещения абонентов (управление очередностью оповещения абонентов в оповещаемом списке);- мониторинг состояния системы оповещения в дежурном режиме и при передаче сигналов и информации оповещения;- приостановку или отмену выполнения задания по команде;- наглядную визуализацию хода оповещения в реальном времени с отображением списка оповещаемых объектов, результирующего времени оповещения для каждого объекта, а также каналов, по которым доведено оповещение;- формирование баз данных с информацией о ходе и результатах оповещения с возможностью вывода на печать;- передачу сигналов и информации оповещения по цифровым и аналоговым сетям и каналам связи;- защиту от несанкционированного доступа (п.5.1.4).

Таким образом, вышеназванными нормативными правовыми актами и обязательными требованиями ГОСТ, в качестве проведения мероприятий по гражданской обороне предусмотрена обязанность органа местного самоуправления муниципального района по созданию и поддержанию в состоянии постоянной готовности системы централизованного оповещения населения (представляющей собой организационно-техническое объединение технических средств, то есть специально разработанных технических устройств оповещения, каналов связи, сетей вещания), осуществление ее реконструкции, модернизации на базе технических средств нового поколения, а также обязанность по техническому и программному её сопряжению (взаимодействию) с системами оповещения других уровней.

Между тем, как верно установлено судом, на территории Быковского муниципального района (за исключением Быковского городского поселения) названная система, отвечающая вышеуказанным требованиям, не создана и соответственно не осуществляется ее поддержание в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации, а также отсутствует техническое и программное сопряжение (взаимодействие) её с системами оповещения других уровней. Доказательств обратного стороной истца не представлено ни в ходе проверки, ни в судебное заседание.

Доводы истца о наличии названной централизованной системы оповещения (поддерживаемой в состоянии постоянной готовности, реконструкции и модернизации), сопряженной технически и программно с системами оповещения других уровней материалами дела не подтверждаются. При том, что представители органа местного самоуправления подписали акт проверки надзорного органа без замечаний, о наличии такой системы в муниципальном образовании, об отсутствии которой указано в акте, они не указывали.

В опровержение доводов автора апелляционной жалобы вышеназванное постановление мирового судьи судебного участка N 2 Волгоградской области от 26 октября 2020 года о прекращении производства по делу об административном правонарушении не имеет преюдиционного значения при рассмотрении настоящего дела, поскольку ч. 2 ст. 64 КАС РФ устанавливает преюдицию вступивших в законную силу судебных актом только по гражданским, административным делам и делам, рассмотренным арбитражным судом. Тогда как названое постановление мирового судьи принято не по административному делу, а по делу об административном правонарушении, последние в указанной норме не названы.

Кроме того, постановление мирового судьи судебного участка N 2 Волгоградской области от 26 октября 2020 года не устанавливает факт создания на территории муниципального образования именно системы централизованного оповещения населения, технически и программно сопряженной (взаимодействующей) с системами оповещения других уровней, оно только констатирует факт отсутствия вины органа местного самоуправления во вмененном административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.7 КОАП РФ. Причем, объективная сторона названного административного правонарушения, как видно из диспозиции названной статьи, не совпадает с нарушениям, указанными в оспариваемом предписании.

Представленные в рамках дела об административном правонарушении справки о имеющихся в сельских поселениях средств оповещения: сирен, ручных мегафонов со встроенной сиреной, рынд, громкоговорителей, а также утвержденная схема оповещения населения, разработанное положение о Единой дежурно-диспетчерской службы Быковского муниципального района, по мнению судебной коллегии сами по себе не свидетельствуют о создании в муниципальном образовании организационно-технически объединенных технических средств оповещения, каналов связи, сетей вещания в единую централизованную систему оповещения, технически и программно взаимодействующую с системами оповещения других уровней(регионального, федерального), поддерживаемую в состоянии постоянной готовности и отвечающей вышеназванным установленным требованиям.