Дата принятия: 28 апреля 2021г.
Номер документа: 33а-3639/2021
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ КЕМЕРОВСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 апреля 2021 года Дело N 33а-3639/2021
Судья: Эглит И.В. N 33а-3639/2021
Докладчик: Тройнина С.С. (N 2а-343/2021)
(42RS0013-01-2020-003913-71)
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
"28" апреля 2021 года Судебная коллегия по административным делам Кемеровского областного суда в составе
председательствующего Тройниной С.С.,
судей Бегуновича В.Н., Быковой С.В.,
при секретаре Темниковой Е.Ю.,
рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Тройниной С.С. административное дело по иску Новокузнецкого транспортного прокурора в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц к администрации Междуреченского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер административного регламента по предоставлению муниципальной услуги
по апелляционному представлению Новокузнецкого транспортного прокурора Козловой И.Г. на решение Междуреченкого городского суда Кемеровской области от 2 февраля 2021 года,
УСТАНОВИЛА:
Новокузнецкий транспортный прокурор обратился в суд с административным иском в защиту прав, свобод неопределенного круга лиц к администрации Междуреченского городского округа о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер административного регламента по предоставлению муниципальной услуги.
Требования мотивированы тем, что Новокузнецкой транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения воздушного законодательства при предоставлении муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом, в ходе которой установлено, что отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства.
16 октября 2020 года Новокузнецкой транспортной прокуратурой главе администрации Междуреченского городского округа внесено представление по данному факту.
Согласно поступившему 9 ноября 2020 года в прокуратуру ответу администрации Междуреченского городского округа, указанные нарушения не устранены, правовой акт не разработан.
Считает, что бездействие Администрации Междуреченского городского округа противоречит нормам Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", пункту 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138, поскольку выдача разрешений на выполнение деятельности, изложенной в пункте 49 указанных правил, является муниципальной услугой, а отсутствие административного регламента препятствует рассмотрению соответствующих обращений лиц, имеющих намерение использовать воздушное пространство нал территорией населенного пункта.
Истец просил признать незаконным бездействие администрации Междуреченского городского округа, выразившееся в непринятии административного регламента по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации N 138 от 11 марта 2010 года; возложить на администрацию Междуреченского городского округа обязанность в течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги, предусмотренной п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации N 138 от 11 марта 2010 года, включить информацию о предоставляемой услуге в реестр муниципальных услуг.
Решением Междуреченского городского суда Кемеровской области от 2 февраля 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.
В апелляционном представлении Новокузнецкий транспортный прокурор Козлова И.Г. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение.
Указывает, что при необходимости использования воздушного пространства над населенным пунктом пользователю воздушного пространства (физическому лицу, юридическому лицу) в соответствии с п. 49 Федеральных правил использования воздушного пространства от 11 марта 2010 года N 138 необходимо в обязательном порядке получить разрешение органа местного самоуправления. Выдача разрешения на использование воздушного пространства над населенными пунктами его пользователям осуществляется органом местного самоуправления и является муниципальной услугой. Разработка порядка предоставления муниципальной услуги по разрешению использования воздушного пространства над населенным пунктом г. Междуреченска является обязанностью данного органа местного самоуправления. Непринятие мер по предупреждению коррупции, а именно бездействие администрации муниципального образования по разработке административного регламента, не позволяет физическим и юридическим лицам получить в центрах Единой системы ОрВД разрешение на использование воздушного пространства над населенным пунктом г.Междуреченска. Выявленные факты в деятельности администрации Междуреченского городского округа, как исполнительного органа местного самоуправления, напрямую затрагивают публичные интересы неопределенного круга лиц, создают предпосылки нарушения прав граждан в сфере обеспечения безопасности полетов, использования воздушного пространства над подконтрольной администрации Междуреченского городского округа территории, влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц.
На апелляционное представление представителем администрации Междуреченского городского округа Владимировой Н.С. принесены возражения.
Административный истец Новокузнецкий транспортный прокурор Козлова И.Г. в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы поддержала в полном объеме, просила решение суда отменить, принять новое решение, которым иск удовлетворить.
Представитель административного ответчика администрации междуреченского городского округа Кемеровской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания извещен надлежащим образом, судебная коллегия, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, рассмотрела дело в отсутствие неявившегося лица.
Изучив материалы дела, выслушав явившегося административного истца, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
В силу положений ч. 4 ст. 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно статье 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.
Судом установлено и подтверждается материалами дела, что в августе 2020 года Новокузнецкой транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения воздушного законодательства при предоставлении муниципальной услуги по выдаче пользователям воздушного пространства разрешения на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом, по результатам которой в деятельности администрации Междуреченского городского округа выявлены нарушения прав неопределенного круга лиц, предусмотренных законодательством о предоставлении муниципальных услуг в сфере безопасности полетов.
Проверкой установлено, что в Междуреченском городском округе отсутствует административный регламент предоставления муниципальной услуги по выдаче разрешений на использование воздушного пространства над Междуреченским городским округом.
16 октября 2020 года Новокузнецким транспортным прокурором главе администрации Междуреченского городского округа направлено представление об устранении допущенных нарушений закона.
Из ответа первого заместителя главы Междуреченского городского округа Перепилищенко С.В. от 6 ноября 2020 года N 01-03/619 следует, что выдача разрешений к полномочиям органов местного самоуправления не отнесена, в связи с чем отсутствуют правовые основания для разработки проекта административного регламента.
В связи с чем Новокузнецкий транспортный прокурор обратился в суд с настоящим административным иском.
Рассматривая заявленные требования прокурора и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что действующее законодательство, регулирующее вопросы местного значения, не содержит норм, наделяющих органы местного самоуправления муниципального района полномочиями по выдаче пользователям воздушного пространства разрешений на использование воздушного пространства, из чего следует, что данная деятельность не подпадает под понятие муниципальной услуги, обязанность по оказанию которой может быть возложена на административного ответчика - администрацию Междуреченского городского округа.
Данный вывод суда первой инстанции основан на неверном применении норм материального права.
В соответствии с пунктом 49 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138 (далее - Федеральные правила), авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадка (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации, выполняются при наличии у пользователей воздушного пространства разрешения соответствующего органа местного самоуправления, а в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе - разрешения соответствующих органов исполнительной власти указанных городов.
Применительно к вопросу о выполнении полетов над населенными пунктами такие процедуры позволяют дополнительно учитывать характеристики населенного пункта, а также конструктивные и технические особенности используемых воздушных судов и принимать на основе норм воздушного законодательства обоснованные решения относительно возможности осуществления таких полетов над населенными пунктами в каждом конкретном случае. Это связано с тем, что полеты воздушных судов над населенными пунктами связаны с дополнительными рисками такого использования воздушного пространства и несут в себе угрозы для жизни, здоровья людей и имущества на земле. Согласно статье 72 Воздушного кодекса Российской Федерации полет воздушного судна над населенными пунктами должен выполняться на высоте, позволяющей в случае неисправности воздушного судна произвести посадку за пределами населенных пунктов или на специально предусмотренных для этих целей взлетно-посадочных площадках в пределах населенных пунктов.
Указанное разрешение не является разрешением на использование воздушного пространства, под которым понимается предоставление пользователю воздушного пространства права действовать в соответствии с условиями, доведенными центрами Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (пункты 2, 119 Федеральных правил).
Таким образом, выдача органами местного самоуправления разрешения на полет над населенным пунктом является не инструментом регулирования порядка использования воздушного пространства, а средством обеспечения интересов жителей такого населенного пункта. В связи с этим данное полномочие может рассматриваться в рамках решения вопросов местного значения (в том числе таких, как создание условий для организации досуга; обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий; организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; содействие в развитии сельскохозяйственного производства и др.).
Соответственно выдача разрешений на полеты над населенными пунктами не может рассматриваться как государственное полномочие, переданное органам местного самоуправления (часть 1 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ)).
Пункт 49 Федеральных правил, статья 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) не исключают выдачу органом местного самоуправления разрешения на авиационные работы, парашютные прыжки, демонстрационные полеты воздушных судов, полеты беспилотных летательных аппаратов, подъемы привязных аэростатов над населенными пунктами, а также посадку (взлет) на расположенные в границах населенных пунктов площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации.
Кроме того, выдача разрешений на выполнение авиационных работ, парашютных прыжков, демонстрационных полетов воздушных судов, полетов беспилотных воздушных судов (за исключением полетов беспилотных воздушных судов с максимальной взлетной массой менее 0,25 кг), подъемов привязных аэростатов над территорией муниципального образования, а также посадка 9взлет) на расположенные в границах муниципального образования площадки, сведения о которых не опубликованы в документах аэронавигационной информации включена в Типовой перечень муниципальных услуг, оказываемых органом местного самоуправления Кемеровской области - Кузбасса (пункт 78), принятый в соответствии с Протоколом N 8 заседания региональной комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Кемеровской области - Кузбассе, включая организацию предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна", в том числе в государственном автономном учреждении "Уполномоченный многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Кузбасса" от 29.01.2021, утвержденный заместителем губернатора Кемеровской области К.Г. Венгер 29.01.2021, являющийся приложением.
Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции проанализировав положения Конституции РФ, Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003, что акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти. В связи с чем суд также не вправе обязать и орган местного самоуправления принять какой-либо нормативный правовой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона N 210-ФЗ административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.
Таким образом, административный регламент является нормативным правовым актом в силу прямого указания закона.
Статьей 10 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
По смыслу приведенной правовой нормы органы указанных ветвей власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. На этом основании суд не может обязать орган законодательной или исполнительной власти принять или дополнить какой-либо нормативный акт.
В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
На основании части 2 статьи 1 Федерального закона N 131-ФЗ местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно (часть 3 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ).
Частью 1 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ органам местного самоуправления предоставлено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам местного значения.
Из указанного правового регулирования следует, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства в их нормотворческую деятельность со стороны органов государственной власти.
Принятие нормативных правовых актов является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Указанная правовая позиция содержится в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2006 года, утвержденном постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 и 14 июня 2006 г.
Поскольку местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возложение на нее обязанности осуществить правовое регулирование путем принятия административного регламента предоставления муниципальной услуги предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органа местного самоуправления и является нарушением компетенции последнего.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что само по себе отсутствие административного регламента препятствием для обращения за оказанием муниципальной услуги и выдачи разрешения, предусмотренного пунктом 49 Федеральных правил, не является, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что, поскольку административный ответчик - администрация Междуреченского городского округа в силу статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования "Междуреченский городской округ" и является исполнительно-распорядительным органом, возложение на нее обязанности по принятию нормативного правового акта, не может быть расценено как восстановление прав лиц, в интересах которых действует административный истец, а предполагает вмешательство в нормотворческую деятельность органов местного самоуправления, что противоречит принципу разделения властей, установленному статьей 10 Конституции Российской Федерации. Понуждение судом органа местного самоуправления к разработке административного регламента по предоставлению муниципальной услуги противоречит конституционным принципам разделения властей и самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.
С учетом изложенного, оспариваемое решение Междуреченского городского суда Кемеровской области является законным и обоснованным, предусмотренные ст.310 Кодекса административного судопроизводства РФ основания для отмены решения суда отсутствуют.
Руководствуясь ст. 309 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
Решение Междуреченского городского суда Кемеровской области от 2 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.
Кассационные жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 30 апреля 2021 года.
Председательствующий:
Судьи:
Электронный текст документа
подготовлен и сверен по:
файл-рассылка
