Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕССКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 24 февраля 2021 года Дело N 33а-356/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики в составе:

председательствующего - Езаовой М.Б.,

судей - Кагиева Р.Б., Чотчаева Х.О.,

при секретаре судебного заседания - Болуровой З.Л.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-3615/2020 по апелляционной жалобе административного истца Айбазова М.А. на решение Черкесского городского суда от 18 ноября 2020 года по административному исковому заявлению Айбазова Мурата Абуковича к мэрии муниципального образования города Черкесска о признании незаконным решение об отказе в согласовании публичного мероприятия.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда КЧР Езаовой М.Б., объяснения представителя административного ответчика мэрии муниципального образования города Черкесска - Вольшаковой Н.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Айбазов М.А. обратился в Черкесский городской суд с административным исковым заявлением к мэрии муниципального образования города Черкесска о признании незаконным решения в согласовании публичного мероприятия.

В обоснование заявленных требований указал, что группа граждан в составе Айбазова М.А. (организатор публичного мероприятия), Даровой С.Д. (уполномоченный организатор митинга), Туковой А.М. 27.10.2020г. подали в Web-приёмную мэрии города Черкесска (cherkessk09.ru) уведомление о проведении 07.11.2020г. митинга в честь празднования 103 годовщины Великой Октябрьской Социалистической Революции. 29.10.2020г. поступил на электронную почту, а затем 31.10.2020г. по адресу проживания ответ мэрии г.Черкесска от 29.10.2020г. N 3180, из которого следует, что мэрией принято решение об отказе в согласовании публичного мероприятия в форме митинга. Административный истец полагает, что мэрия приняла решение об отказе в согласовании публичного мероприятия в форме митинга в нарушение законодательства РФ, что указывает на необоснованность и незаконность данного решения, а также нарушает его конституционные права, установленные ст.31 Конституции Российской Федерации. В решении одним из оснований указано, что, согласно п.2. Указа Главы Карачаево- Черкесской Республики от 17.03.2020г. N 51 "О введении режима повышенной готовности" (в ред. от 16.10.2020г.), проведение на территории КЧР в настоящее время публичных и иных культурно-массовых мероприятий запрещено. Указывает, что Глава республики не может издать нормативно правовые акты в форме федерального закона, а также не может вводить ограничения, которые противоречат Конституции РФ. Со ссылками на нормы действующего законодательства просил признать незаконным решение мэрии муниципального образования г. Черкесска об отказе в согласовании публичного мероприятия в форме митинга в честь празднования 103 годовщины Великой Октябрьской Социалистической революции 07.11.2020г. на площади им. Ленина г. Черкесска; обязать мэрию муниципального образования г. Черкесска устранить в полном объеме допущенное нарушение его конституционных прав.

Административный истец в судебном заседании суда первой инстанции поддержал требования, изложенные в административном иске, просил их удовлетворить в полном объеме. Дополнительно пояснил, что им обжалуется отказ Мэрии в согласовании публичного мероприятия от 29.10.2020 г. исх.N 3180 в виде письма. Иного отказа административным ответчиком ему не направлялось.

Представители административного ответчика мэрии МО г. Черкесска в удовлетворении административного иска просили отказать, указав, что доводы, изложенные в ответе от 29.10.2020 г. основаны на нормах действующего законодательства. Кроме того, Айбазовым С.А. подано уведомление с нарушением сроков подачи, установленных законом.

Решением Черкесского городского суда от 18 ноября 2020 года в удовлетворении административного искового заявления Айбазова Мурата Абуковича о признании незаконным решения мэрии муниципального образования города Черкесска от 29.10.2020 г. исх.N 380 об отказе в согласовании публичного мероприятия в форме митинга в честь празднования 103 годовщины Великой Октябрьской Социалистической революции 7 ноября 2020 года на площади им. Ленина г. Черкесска, и обязании мэрию муниципального образования города Черкесска устранить в полном объеме допущенные нарушения конституционных прав Айбазова Мурата Абуковича - отказано.

На данное решение административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой он считает решение суда незаконным, и необоснованным, ввиду неправильного применения судом норм материального и процессуального права. В обоснование указывает, что вывод суда, изложенный в решении о нарушении административным истцом сроков подачи уведомления не соответствует обстоятельствам дела. Ссылаясь на ст. 7 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 17.07.2007г. N 47-РФ "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории Карачаево-Черкесской Республики" указывает, что уведомление может быть подано в течение рабочего дня в соответствии с режимом работы органа исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики, уполномоченного Правительством Карачаево-Черкесской Республики, администрации исполнительно- распорядительного органа, муниципального образования.

В связи с объявлением в Карачаево-Черкесской Республики режима повышенной готовности и в целях профилактики борьбы с коронавирусом мэрией города Черкесска принято решение не принимать обращения граждан нарочно, принимать только посредством ресурса Почта России или электронной почты на официальном сайте Мэрии города Черкесска. Если отдел по работе с письмами и заявлениями граждан мэрии МО г. Черкесска не принимает нарочно письма и обращения граждан, то есть не работает в обычном режиме, а работает посредством Web-приёмной мэрии города Черкесска (cherkessk09.ru) и ресурса Почта России, следовательно необходимо считать рабочим временем режим работы указанных ресурсов, т.е. круглосуточно. Считает, что уведомление от 27.10.2020 г. о проведении 07.11.2020г. митинга в честь празднования 103 годовщины Великой Октябрьской Социалистической Революции подано в установленные сроки.

Указывает также на то, что в нарушение ст.ст. 8, 14 КАС РФ в ходе судебного заседания судья выходила за рамки оспариваемого документа предоставляя ответчику новые основания не указанные в решении мэрии МО г. Черкесска об отказе в согласовании митинга от 29.10.2020г. N 3180. Также указывает, что согласно ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и ч. 2 ст. 3.2. Закона Карачаево-Черкесской Республики от 17.07.2007г. N 47-P3 "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории КЧР" перечислены места, в которых проведение публичных мероприятий на территории Карачаево-Черкесской Республики запрещено. Как помощник депутата Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики шестого созыва (2019-2024) 29.01.2020 г. депутатом В.А. Умалатовым был внесен в порядке законодательной инициативы проект закона Карачаево-Черкесской Республики "О внесении изменений в ст. 3.2 закона Карачаево-Черкесской Республики "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории КЧР", где предлагалось запретить проведение митингов шествий и демонстраций на территориях, прилегающих ближе чем на пятьдесят метров от зданий (помещений), в которых размешены органы государственной власти и органы местного самоуправления, учреждения (организации) образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры, учреждения, осуществляющие деятельность в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, научные учреждения, учреждения физической культуры и спорта, тротуары, остановки транспорта общего пользования, а также территории, прилегающие на расстоянии до трех метров к автомобильным, железным дорогам, водным объектам, объекты жизнеобеспечения имущественные объекты, непосредственно используемые в процессе производства, передачи (электрической энергии, оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, в том числе трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты; имущественные объекты непосредственно используемые в процессе производства тепловой энергии, водоснабжения). В результате вынесенного протеста Прокуратуры Карачаево-Черкесской Республики от 13.02.2020 г. N 42-6-2020 данные изменения не были приняты.

На основании изложенного считает, что площадь им. Ленина г. Черкесска не относится к местам, в которых проведение публичных мероприятий запрещено. Также в жалобе указывает, что введением на территории КЧР режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции I (2019- nCoV) и приостановлением проведения на территории области массовых мероприятий, в том числе публичных, нарушены его конституционные права в виде отказа в проведении митинга.

Письменных возражений на апелляционную жалобу не поступило.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика мэрии муниципального образования города Черкесска просила решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание не явился административный истец надлежащим образом извещенный.

Судебная коллегия на основании статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившегося лица.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с ч. 1 ст. 308 КАС РФ, рассмотрев административное дело в полном объеме, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами, а также соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Так, отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято мэрией муниципального образования города Черкесска в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Из материалов административного дела следует, что группа граждан в составе: административного истца Айбазова М.А. (организатор публичного мероприятия), Даровой С.Д. (уполномоченный организатором митинга), Туковой А.М. 27.10.2020г. подали Web-приёмную мэрии города Черкесска (cherkessk09.ru) уведомление от 27.10.2020г. о проведении 07.11.2020г. митинга в честь празднования 103 годовщины Великой Октябрьской Социалистической Революции. Цель мероприятия: "Чтить и помнить знаменательные даты нашей истории и призвать бороться с правовым произволом и беззаконием в Карачаево-Черкесской Республике. Форма проведения: митинг с использованием звукозаписывающих средств. Место проведения: КЧР, г.Черкесск, площадь Ленина. Количество участников до 1000 чел.".

Письмом от 29.10.2020г. исх. N 3180 заместителем Руководителя мэрии МО г. Черкесска Айбазов М.А. уведомлен о невозможности согласовать проведение публичного мероприятия по следующим основаниям: в соответствии со ст.3.2 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 17.07.2007г. N 47- РФ "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории Карачаево-Черкесской Республики" место, избранное в качестве места проведения публичного мероприятия, является местом, в котором проведение митинга запрещено; поданное уведомление не отвечает требованиям ч.1 ст.7 названного Федерального закона. Кроме вышеизложенного, согласно п.2. Указа Главы Карачаево - Черкесской Республики от 17.03.2020г. N 51 "О введении режима повышенной готовности" (в ред. от 16.10.2020г.), проведение на территории КЧР публичных и иных культурно-массовых мероприятий запрещено.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что со стороны административного ответчика отсутствуют незаконные действия по отказу в проведении публичного мероприятия.

В статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 закреплено право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Статьей 31 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 февраля 2013 года N 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом.

Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским Судом по правам человека как нарушение данной статьи; более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, - оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих к меньшинствам.

Право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, гарантированное Конституцией Российской Федерации, не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем, чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 9 постановления от 26 июня 2018 года N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях" разъяснил, что при рассмотрении административных дел об оспаривании решений, действий (бездействий), связанных с проведением согласительных процедур, судам следует исходить из того, что вмешательство органа публичной власти в право проведения мирных публичных мероприятий должно основываться на законе, быть необходимым и соразмерным преследуемой этим органом правомерной цели.

Этим же федеральным законом предусмотрено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (часть 1.1 статьи 8), а после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации данных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах (часть 2.1 статьи 8).

В то же время Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" к местам, в которых проведение публичного мероприятия запрещается, относит: территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничную зону, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8), а в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности указанный федеральный закон предусматривает дополнительное определение законом субъекта Российской Федерации мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры (часть 2.2 статьи 8).

В соответствии с положениями названного федерального закона организатор публичного мероприятия обязан подать в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомление в письменной форме о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия (часть 4 статьи 5, часть 1 статьи 7 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ).

После получения уведомления о проведении публичного мероприятия уполномоченный орган в силу пункта 2 части 1 статьи 12 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение 3 дней со дня получения указанного уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за 5 дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного федерального закона.

Уполномоченный орган отказывает в согласовании проведения публичного мероприятия только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с названным федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с данным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 13 названного выше постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при отказе в согласовании проведения публичного мероприятия по мотиву того, что оно заявлено к проведению в месте, в котором в соответствии с Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается, орган публичной власти вправе предложить альтернативное место проведения публичного мероприятия.

Правительством КЧР 21.09.2012г. принято Постановление N 392 "О местах, специально отведенных для проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований на территории Карачаево- Черкесской Республики" с приложением перечня специально-отведенных мест, которыми для муниципального образования г.Черкесска являются: г.Черкесск, ул.Комсомольская, стела "Дружбы народов" и ул.Железнодорожная, 1 Привокзальная пл.им.Магомеда Боташева.

Проведение публичных мероприятий в Карачаево-Черкесской Республике регламентируется Законом от 17.07.2007г. N 47-P3 "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории КЧР" (в ред. от 13.07.2020г. N 33-Р3). Указанный Закон в соответствии с Федеральным законом от 19.06.2004г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях регулирует некоторые вопросы проведения публичного мероприятия и направлен на обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (далее - публичных мероприятий) в Карачаево- Черкесской Республике.

Согласно ст.3.2. указанного закона, к местам, в которых запрещается проведение митингов, шествий, демонстраций, кроме определенных Федеральным законом, относятся места, предусмотренные ч.1 настоящей статьи, а также: 1) здания (помещения), в которых размещены органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Общеизвестными обстоятельствами, не требующими доказательств является тот факт, что Дом Правительства, где располагается резиденция Главы КЧР непосредственно прилегает к площади им. Ленина, где организаторами публичного мероприятия планировалось проведение митинга.

Несмотря на то, что место, где организаторами публичного мероприятия планировалось проведение митинга не относится к местам, в которых запрещается проведение митингов, поскольку напрямую не указано в ст.3.2. вышеуказанного закона, судебная коллегия полагает верным вывод суда первой инстанции о том, что уведомление о проведении публичного мероприятия, подано организаторами за пределами периода, установленного ч.1 ст.7 Закона о публичных мероприятиях.

Так уведомление было направлено в мэрию г. Черкесска с помощью сервиса Web-приемная, расположенная на официальном сайте. Данный сервис автоматически формирует сообщение и направляет в канцелярию.

Согласно ст. 7 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 17.07.2007г. N 47-РФ "О некоторых вопросах проведения публичного мероприятия на территории Карачаево-Черкесской Республики", уведомление может быть подано в течение рабочего дня в соответствии с режимом работы органа исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики, уполномоченного Правительством Карачаево-Черкесской Республики, администрации (исполнительно-распорядительного органа) муниципального образования.

На Едином портале мэрии г. Черкесска размещена информация о графике работы мэрии муниципального образования города Черкесска. Согласно указанной информации рабочий день мэрии начинается с 9 часов и заканчивается в 18 часов.

Постановлением мэрии МО г. Черкесска N 112 от 14.03.2017 г. утвержден регламент по организационному и документационному обслуживанию деятельности мэрии. Как следует из п.3.2 указанного Регламента, уведомления одного или нескольких граждан, политических партий, общественных и религиозных объединений на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, в соответствии с административным регламентом предоставления муниципальной услуги, утвержденным постановлением мэрии города Черкесска, принимаются общим отделом и отделом по работе с письмами и заявлениями граждан с понедельника по пятницу с 9 часов до 12 часов 30 минут.

При таких обстоятельствах, доводы административного истца о том, что рабочим временем следует считать круглосуточную работу Web-приёмной мэрии города Черкесска (cherkessk09.ru), не обоснованы.

Сроки подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, предусмотренные ч. 1 ст.7 Закона о публичных мероприятиях и исчисляемые в календарных днях, не включают дни направления уведомления и проведения публичных мероприятий. Соответственно, уведомление о проведении публичного мероприятия должно быть получено органом публичной власти не ранее дня, после которого остается 15 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия, и не позднее дня, после которого остается 10 дней до дня, в который планируется проведение публичного мероприятия. Если последний день срока подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (за исключением проведения пикетирования группой лиц либо пикетирования, осуществляемого одним участником с использованием быстровозводимой сборно-разборной конструкции) совпадает с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем, то уведомление подается в рабочий день, предшествующий данному дню, в рамках срока, установленного ч.1 ст.7 Закона.