Определение Судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 сентября 2021 года Дело N 33а-3428/2021

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда

в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.

судей Васильевой Т.Н. и Сельховой О.Е.,

при секретаре Ключкиной У.Г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Твери

по докладу судьи Васильевой Т.Н.

административное дело по административному исковому заявлению прокурора Тверской области, действующего в интересах Российской Федерации, к ГУ МЧС России по Тверской области о признании незаконными и отмене решений аттестационной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов ГУ МЧС России по Тверской области, оформленных протоколами от

30 апреля 2020 года N 2 и от 10 сентября 2020 года N 8, возложении обязанности рассмотреть уведомления адвоката Ботвинко Д.М., действующего в интересах Никитина Д.В., от 26 апреля 2020 года (вх. N Г-33) и от 07 сентября 2020 года (вх. N Г-54)

по апелляционному представлению прокурора Тверской области на решение Центрального районного суда города Твери от 04 июня 2021 года,

установила:

04 февраля 2021 года прокурор Тверской области, действуя в интересах Российской Федерации, обратился в суд с административным исковым заявлением к ГУ МЧС России по Тверской области с приведёнными выше требованиями.

Административный иск, с учётом заявления, поданного в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор мотивировал тем, что оспариваемые решения приняты аттестационной комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов ГУ МЧС России по Тверской области (далее - Комиссия) по итогам рассмотрения заявления адвоката Ботвинко Д.М., действующего в интересах Никитина Д.В., замещающего должность федеральной государственной противопожарной службы и обязанного представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - Сведения о своих доходах), а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее - Сведения о доходах супруги и детей). Однако действующее законодательство не предусматривает возможности осуществления гражданами профессиональной служебной деятельности путём выдачи поручения или доверенности.

Выражая несогласие с принятыми Комиссией решениями по существу, административный истец, ссылаясь на условия избранной в отношении

Никитина Д.В. меры пресечения, указал на отсутствие доказательств наличия объективных причин, препятствующих служащему представлению Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей.

Принятие Комиссией 30 апреля 2020 года и 10 сентября 2020 года незаконных решений нарушает публичные интересы государства, в целях реализации которых установлена государственная служба, а также принципы и условия её прохождения, предусматривающие профессионализм и компетентность, ответственность государственного служащего. Признание без достаточных к тому оснований правомерным факта непредставления государственным служащим Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей влечёт негативные репутационные потери как для государственного органа, в котором он проходит службу, так и для государства.

19 марта 2021 года ГУ МЧС России по Тверской области представило письменные возражения относительно заявленных прокурором требований с просьбой прекратить производство по делу, поскольку оспариваемые решения не носят обязательного характера и не затрагивают чьи-либо права и законные интересы.

В обоснование занятой позиции административный ответчик ссылался на пропуск срока обращения прокурора в суд, а также указал, что Федеральный закон от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) в данном случае не применим.

Выражая несогласие с доводами прокурора, также ссылался на то, что оспариваемые решения приняты Комиссией в соответствии с требованиями закона, по итогам рассмотрения представленных материалов, в том числе судебных актов.

При этом обратил внимание, что законодательство о противодействии коррупции и правовые акты МЧС России на содержат обязательных требований, предъявляемых к форме уведомления государственным служащим о невозможности представить Сведения о своих доходах, о доходах супруги и детей, и не установлены сроки подачи такого уведомления. Не предусмотрены таковые и для подачи повторного уведомления в случае изменения сроков представления Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей.

03 июня 2021 года в суд поступили возражения ГУ МЧС России по Тверской области на административный иск с просьбой отказать в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование занятой позиции административный ответчик дополнительно к ранее заявленным возражениям указал, что представление Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей не относится к должностным обязанностям и не является одним из видов осуществления профессиональной деятельности. Ссылка прокурора на то, что гражданский служащий не лично представил и написал заявление о наличии уважительных причин для непредставления Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей, а воспользовался услугами представителя, не может служить основанием для признания решения Комиссии незаконным, поскольку рассмотрение такого вопроса может быть инициировано любым членом комиссии. Обратил внимание на то, что решения Комиссии были утверждены начальником ГУ МЧС России по Тверской области. На основании оспариваемых решений меры дисциплинарного воздействия к государственному служащему не применялись.

В ходе судебного разбирательства к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России).

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца Розов С.А. поддержал административные исковые требования по изложенным в административном иске основаниям.

Представитель административного ответчика Серова Л.В. и Никитин Д.В. возражали против удовлетворения административного иска.

МЧС России, будучи извещённым надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своего представителя не направило.

В связи с чем суд счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица, что соответствует положениям статьи 150 и части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

По итогам рассмотрения дела суд вынес решение, которым заявленные требования оставил без удовлетворения.

Судебный акт в окончательной форме изготовлен 18 июня 2021 года.

Не согласившись с вынесенным решением, 16 июля 2021 года прокурор Тверской области принёс апелляционное представление, в котором ставится вопрос о его отмене и принятии по делу нового об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование представления апеллянт продублировал доводы административного иска. Дополнительно указал, что принятые Комиссией решения не позволили руководителю ГУ МЧС России по Тверской области применить к Никитину Д.В. меру ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия.

По мнению прокурора, используя вместо формулировки "с учётом рекомендаций" формулировку "на основании рекомендаций" законодатель фактически обязывает представителя нанимателя (работодателя) при решении вопроса о привлечении к ответственности государственного служащего руководствоваться решением Комиссии. Незаконное решение комиссии ввело в заблуждение и государственного служащего, обеспечив ему уверенность в наличии у него правомерной возможности не исполнять установленную законом обязанность.

В письменных возражениях на апелляционное представление прокурора

ГУ МЧС России по Тверской области выражает несогласие с его доводами.

Полагает, что решение суда является законным и обоснованным. Указывает, что прокурор в представлении не ссылается на наличие предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены судебного акта. По сути, административный истец, подменяя предмет спора, выражает несогласие с тем, что в отношении Никитина Д.В. работодателем не применено дисциплинарное взыскание. Однако прокурором не принято во внимание, что выбор вида применяемого дисциплинарного взыскания является прерогативой работодателя. При этом своё решение работодатель должен обосновывать, а не соглашаться в обязательном порядке с принятым Комиссией решением.

В суде апелляционной инстанции прокурор Обиход И.Д. доводы апелляционного представления поддержал по указанным в нём основаниям, просил решение суда отменить, принять по делу новое об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ГУ МЧС России по Тверской области Калинина С.В. поддержала доводы письменных возражений на апелляционное представление, просила решение суда оставить без изменения.

Никитин Д.В. также полагал решение суда законным и обоснованным. Пояснил, что после изменения меры пресечения с домашнего ареста на запрет определённых действий он представил работодателю Сведения о своих доходах, а также о доходах супруги и детей.

МЧС России, будучи извещённым о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание представителя не направило, в связи с чем на основании положений статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражении на него, заслушав участников процесса, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Судом установлено, что 29 апреля 2020 года в Комиссию от адвоката Ботвинко Д.М., действующего в интересах Никитина Д.В., поступило уведомление о невозможности представить Сведения о своих доходах, о доходах супруги и детей за 2019 год по объективным причинам, в качестве которых названы запреты, наложенные на Никитина Д.В. в рамках избранной в отношении него меры пресечения в виде домашнего ареста сроком до 28 мая 2020 года.

В тот же день начальником отдела воспитательной работы и профилактики коррупционных нарушений управления кадровой, воспитательной работы и профессионального обучения ГУ МЧС России по Тверской области Еньшиной А.А. на имя председателя Комиссии подготовлено мотивированное заключение, в котором сделан вывод о том, что причины, в связи с которыми сотрудник не имеет возможности предоставить Сведения о своих доходах, о доходах супруги и детей за 2019 год, являются объективными.

30 апреля 2020 года на заседании Комиссии рассмотрено указанное уведомление адвоката, а также следующие документы: копия постановления Московского районного суда города Твери от 29 января 2020 года по материалу N 3/1-12/2020, копия апелляционного постановления Тверского областного суда от 15 апреля 2020 года по делу N 22-731/2020.

Согласно протоколу N 2 по результатам рассмотрения названных документов Комиссия единогласна признала, что причина непредставления государственным служащим Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей является объективной и уважительной.

07 сентября 2020 года адвокатом Ботвинко Д.М. вновь подано уведомление о невозможности представить Никитиным Д.В. Сведения о своих доходах, о доходах супруги и детей за 2019 год по объективным причинам, а именно в связи с запретами, наложенными в рамках избранной меры пресечения в виде домашнего ареста, срок действия которой продлён до 27 сентября 2020 года.

10 сентября 2020 года на заседании Комиссии рассмотрено данное уведомление, а также представленные документы: копия постановления Московского районного суда города Твери от 27 июля 2020 года N 3/4-35/2020, мотивированное заключение.

Согласно протоколу N 8 по результатам рассмотрения названных документов Комиссия единогласна пришла к выводу о том, что причина непредставления государственным служащим Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей является объективной и уважительной.

Суд признал соблюдённым срок подачи административного иска по мотивам, оснований не согласиться с которыми не усматривается.

Разрешив административный иск по существу, суд отказал в удовлетворении требований прокурора о признании незаконными и отмене принятых Комиссией решений, указав что они не содержали властного волеизъявления, не возлагали на Никитина Д.В. какую-либо обязанность, носили рекомендательный характер, а потому не могли являться предметом самостоятельного обжалования в рамках Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия также не усматривает оснований для удовлетворения административного иска, исходя из следующего.

Федеральное законодательство предусматривает комплекс мер, направленных как на пресечение, так и на предотвращение коррупционных правонарушений, совершаемых лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, работниками отдельных организаций, руководителями учреждений. Реализация этих мер предполагает соблюдение соответствующими лицами системы запретов, ограничений, обязательных требований, установленных федеральными законами в целях противодействия коррупции. При этом данные запреты, ограничения и требования должны соответствовать критериям, предусмотренным частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, то есть, выступая в качестве особого вида ограничений конституционных прав и свобод определённых групп граждан, быть соразмерными, пропорциональными, адекватными по своему содержанию тем целям, ради достижения которых они установлены федеральным законодателем.

Согласно сформулированной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 26 января 2017 года N 34-О позиции, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" устанавливает основные принципы противодействия коррупции, такие как законность, публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, а также определяет правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений (преамбула, статья 3).

В целях реализации указанных принципов в статье 8 названного Федерального закона для лиц, замещающих и претендующих на замещение определённых в данной норме должностей, установлена обязанность по предоставлению Сведений о своих доходах, а также о доходах супруги и детей. Неисполнение данной обязанности влечёт за собой последствия, предусмотренные, в частности, частью 9 статьи 8 того же Федерального закона и пунктом 7.1 части первой статьи 81 Трудового кодекса Российской Федерации.

Такое правовое регулирование направлено на повышение эффективности противодействия коррупции, основывается на принципах приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, ориентировано на обеспечение безопасности государства и не может расцениваться как нарушающее права граждан.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" не регламентирует ситуацию, связанную с объективной невозможностью представления сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Нормы, призванные урегулировать подобные случаи, содержатся в подзаконных нормативных правовых актах, в частности, в абзаце 3 подпункта "б" пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от

01 июля 2010 года N 821.

Так, служащему (работнику) предоставлено право при невозможности по объективным причинам представить Сведения о своих доходах, а также о доходах супруги и детей обратиться с заявлением, предусмотренным абзацем третьим подпункта "б" пункта 16 приведённого выше Положения.

Однако указанная норма не содержит конкретный перечень тех причин и оснований, которые могут свидетельствовать о невозможности предоставления таких сведений.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Никитин Д.В. является сотрудником федеральной противопожарной службы. Его должность включена в утверждённый приказом МЧС России от 22 октября 2015 года N 565 Перечень должностей, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять в срок до 30 апреля года, следующего за отчётным, Сведения о своих доходах, а также о доходах супруги и детей (подпункт 13 пункта 2 названного Перечня, подпункты "а", "б" пункта 6 Порядка представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы в МЧС России, и федеральными государственными служащими МЧС России Сведений о своих доходах, о доходах супруги и детей, утверждённого приказом МЧС России от

15 июля 2014 года N 364).

При реализации на территории Российской Федерации комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19), Указом Президента от 17 апреля 2020 года N 272 постановлено установить, что сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за отчетный период с 01 января по

31 декабря 2019 года, срок подачи которых предусмотрен нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, представляются до

01 августа 2020 года включительно.

В период с 28 января 2020 года по 15 апреля 2020 года Никитин Д.В. содержался под стражей на основании постановлений Московского районного суда города Твери.

15 апреля 2020 года апелляционным постановлением Тверского областного суда мера пресечения Никитину Д.В. изменена на домашний арест на срок по

27 апреля 2020 года, установлены ограничения и запреты: покидать пределы жилого помещения без письменного разрешения следователя; общаться со свидетелями, потерпевшими, подозреваемыми (обвиняемыми), проходящими по делу; отправлять и получать почтово-телеграфные отправления и иные отправления путём доставки курьером; использовать средства связи и информационно-телекомуникационную сеть "Интернет", за исключением случаев использования телефонной связи для вызова скорой медицинской помощи, сотрудников правоохранительных органов, аварийно-спасательных служб в случае возникновения чрезвычайной ситуации, а также для общения с контролирующим органом или следователем.

Впоследствии на основании постановлений Московского районного суда города Твери срок действия меры пресечения неоднократно продлевался, в связи с чем Никитин Д.В. находился под домашним арестом по 26 октября 2020 года включительно с сохранением ранее установленных ограничений.