Определение Судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ТВЕРСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 8 сентября 2021 года Дело N 33а-3427/2021

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Васильевой Т.Н. и Сельховой О.Е.

при секретаре судебного заседания Ключкиной У.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Сельховой О.Е.

административное дело по апелляционному представлению прокурора Тверской области на решение Центрального районного суда г. Твери от 23 июня 2021 года,

установила:

прокурор Тверской области, действуя в интересах Российской Федерации, обратился в суд с административным исковым заявлением к ГУ МЧС России по Тверской области о признании незаконными и отмене решений аттестационной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов ГУ МЧС России по Тверской области (далее - аттестационная комиссия ГУ МЧС России по Тверской области, Комиссия), оформленных протоколами от 30 апреля 2020 года N 2 и от 10 сентября 2020 года N 8; возложении на ГУ МЧС России по Тверской области обязанности рассмотреть уведомления адвоката Лайкова А.В., действующего в интересах Мартынова М.В., от 29 апреля 2020 года (вх. N Г-36) и от 7 сентября 2020 года (вх. N Г-53) о невозможности последнего по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в отношении себя, своей супруги и несовершеннолетних детей (далее также Сведения) за отчетный 2019 год, в соответствии с требованиями пункта 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 15 Положения о комиссии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного приказом МЧС России от 31 августа 2010 года N 409.

В обоснование заявленных требований прокурором указано, что приказом Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 сентября 2019 года N 102-НС Мартынов М.В. назначен на должность старшего дознавателя отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Калининскому району Тверской области управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тверской области (должность связана с обеспечением деятельности государственной противопожарной службы). Данная должность включена в Перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 (подпункт ЗвИ пункта 2 раздела II).

Во исполнение пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821 приказом МЧС России от 20 марта 2017 года N 120 утверждено Положение об аттестационной комиссии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее Р Положение об аттестационной комиссии МЧС России).

Установлено, что 29 апреля 2020 года в ГУ МЧС России по Тверской области поступило уведомление от 29 апреля 2020 года (вх. N Г-36) адвоката Лайкова А.В., действующего в интересах Мартынова М.В., о невозможности последнего по объективным причинам представить сведения за отчетный 2019 год в отношении себя, своей супруги и несовершеннолетних детей. При этом в качестве причины невозможности представления сведений указано избрание в отношении Мартынова М.В. 29 января 2020 года меры пресечения в виде заключения под стражу (срок содержания продлен 26 марта 2020 года), изменение 24 апреля 2020 года меры пресечения на домашний арест с наложением на него запретов, в том числе, покидать жилище, получать и отправлять почтово-телеграфные отправления, вести переговоры. К уведомлению приложена копия постановления Московского районного суда г. Твери от 24 апреля 2020 года. В нарушение статьи 6 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ ЗОб адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской ФедерацииИ к уведомлению адвоката Лайкова А.В. не приложен ордер на исполнение поручения Мартынова М.В. либо иные документы, подтверждающие его право представлять интересы доверителя.

По результатам рассмотрения уведомления адвоката Лайкова А.В. начальником отдела воспитательной работы и профилактики коррупционных нарушений управления кадровой, воспитательной работы и профессионального обучения ГУ МЧС России по Тверской области 29 апреля 2020 года подготовлено мотивированное заключение, которым сделан вывод об отсутствии у Мартынова М.В. возможности предоставить сведения на себя, супругу и несовершеннолетних детей за 2019 год, а также об объективности причин, по которым сотрудник не может их предоставить.

При подготовке мотивированного заключения изучены уведомление адвоката Лайкова А.В., копия постановления Московского районного суда г. Твери от 29 января 2020 года N 3/1-13/2020, копия постановления Московского районного суда г. Твери от 24 апреля 2020 года N 3/2-122/2020, копия постановления Московского районного суда г. Твери от 25 мая 2020 года N 3/4-22/2020.

На заседании аттестационной комиссии ГУ МЧС России по Тверской области, состоявшемся 30 апреля 2020 года, уведомление адвоката Лайкова А.В. рассмотрено с учетом приведенного выше мотивированного заключения, и причина непредставления государственным служащим Мартыновым М.В. сведений на супругу и несовершеннолетних детей признана объективной и уважительной. Вывод о наличии либо отсутствии объективной и уважительной причины непредставления Мартыновым М.В. сведений в отношении себя Комиссией не сделан.

Прокурор полагал, что принятое Комиссией решение является незаконным и необоснованным по следующим основаниям.

Соглашаясь с наличием у Мартынова М.В. оснований, исключающих возможность представить сведения на супругу и несовершеннолетних детей за 2019 год, Комиссией не учтено, что делегирование полномочий на подачу соответствующего уведомления представителю действующим правовым регулированием не предусмотрено.

Требованиями антикоррупционного законодательства не предусматривается освобождение служащего (работника) от исполнения обязанности представлять сведения, в частности, в период нахождения его в отпуске (ежегодный оплачиваемый отпуск, отпуск без сохранения денежного содержания, отпуск по уходу за ребенком и другие предусмотренные законодательством отпуска), в период временной нетрудоспособности или иной период неисполнения должностных обязанностей.

Ссылаясь на условия избранной в отношении Мартынова М.В. меры пресечения в виде домашнего ареста (запрет на покидание пределов жилища, получение и отправку почтово-телеграфных отправлений, ведение переговоров с использованием мобильных средств связи, включая стационарные и мобильные телефоны, использование сети ЗИнтернетИ), Комиссия не учла, что в соответствии с частью 13 статьи 107 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее Р УПК РФ) подозреваемый или обвиняемый, находящийся под домашним арестом, вправе встречаться с защитником. Более того, запреты, установленные судом в отношении подозреваемого или обвиняемого, могут быть изменены судом по ходатайству подозреваемого или обвиняемого, его защитника (часть 8 статьи 107 УПК РФ). Также из постановления Московского районного суда г. Твери от 24 апреля 2020 года N 3/2-122/2020 следует, что при наличии письменного разрешения следователя Мартынов М.В. может покидать жилище под контролем органа, осуществляющего надзор в сфере исполнения уголовных наказаний. Факт наличия либо отсутствия обращения Мартынова М.В. к следователю за получением письменного согласия на оставление жилища в целях получения документов и информации, необходимых для представления сведений, Комиссией не исследовался и не учитывался при принятии решения. Установление Мартынову М.В. указанных ограничений не свидетельствует об отсутствии у него возможности заполнить справку о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Информация в такую справку может быть внесена со слов Мартынова М.В. Более того, защитнику, представляющему интересы Мартынова М.В., предоставлено право собирать сведения, необходимые для оказания юридической помощи, в том числе запрашивать справки, характеристики и иные документы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций (пункт 1 части 3 статьи 6 Федерального закона ЗОб адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской ФедерацииИ).

При изложенных обстоятельствах на рассмотрение Комиссии не были представлены достаточные доказательства наличия у Мартынова М.В. объективных причин, препятствующих представлению сведений, в связи с чем вывод Комиссии не обоснован.

Вопрос невозможности Мартынова М.В. представить сведения на себя, супругу и несовершеннолетних детей за 2019 год повторно рассмотрен на заседании Комиссии 10 сентября 2020 года, при этом основанием для ее проведения вновь послужило не обращение самого государственного служащего, а уведомление адвоката Лайкова А.В. от 7 сентября 2020 года (вх. N Г-53), к которому в качестве подтверждения приложена копия постановления Московского районного суда г. Твери от 27 июля 2020 года N 3/4-35/2020.

Следует учесть, что уведомление подано и рассмотрено Комиссией после окончания срока представления сведений, измененного Указом Президента Российской Федерации от 17 апреля 2020 года N 272 ЗО представлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера за отчетный период с 1 января по 31 декабря 2019 г.И с 30 апреля 2020 года на 1 августа 2020 года.

Принятие Комиссией 30 апреля 2020 года и 10 сентября 2020 года незаконных решений нарушает публичные интересы государства, в целях реализации которых установлена государственная служба, а также принципы и условия ее прохождения, предусматривающие профессионализм и компетентность, ответственность государственного служащего. Признание без достаточных к тому оснований правомерным факта непредставления государственным служащим сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, влечет негативные репутационные потери как для государственного органа, в котором он проходит службу, так и для государства.

Определением суда от 6 апреля 2021 года, занесённым в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В письменных возражениях административного ответчика ГУ МЧС России по Тверской области указано на то, что служба Мартынова М.В. в Государственной противопожарной службе регулируется Федеральным законом от 23 мая 2016 года N 141-ФЗ ЗО службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ФедерацииИ и не нормами Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.

В силу пунктов 3, 30 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента РФ от 1 июля 2010 года N 821, принятые комиссией решения не носят обязательного характера и не вытекают из публичных правоотношений, следовательно, не могут являться предметом рассмотрения в порядке административного судопроизводства. Полагает пропущенным прокурором срок обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением. Обжалуемые решения Комиссии приняты в соответствии с предоставленными законодательством полномочиями.

В судебном заседании представитель административного истца по доверенности Розов С.А. административные исковые требования поддержал по изложенным в административном иске основаниям.

Иные участники процесса, будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда первой инстанции не явились, о причинах неявки суду не сообщили, об отложении рассмотрения дела не ходатайствовали, в связи с чем судом определено рассмотреть дело в их отсутствие.

Решением Центрального районного суда г. Твери от 23 июня 2021 года административные исковые требования прокурора Тверской области, действующего в интересах Российской Федерации, к ГУ МЧС России по Тверской области о признании незаконным и отмене решения аттестационной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов ГУ МЧС России по Тверской области, оформленное протоколом от 30 апреля 2020 года N 2, о признании причины непредставления старшим дознавателем отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Калининскому району Тверской области управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тверской области Мартыновым М.В. сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги и несовершеннолетних детей за 2019 год объективной и уважительной; возложении на ГУ МЧС России по Тверской области обязанности рассмотреть уведомление адвоката Лайкова А.В., действующего в интересах Мартынова М.В., от 29 апреля 2020 года (вх. N Г-36) о невозможности последнего по объективным причинам представить Сведения за отчетный 2019 год в отношении себя, своей супруги и несовершеннолетних детей, в соответствии с требованиями пункта 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 15 Положения о комиссии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного приказом МЧС России от 31 августа 2010 года N 409; признании незаконным и отмене решения аттестационной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов ГУ МЧС России по Тверской области, оформленное протоколом от 10 сентября 2020 года N 8, о признании причины непредставления старшим дознавателем отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Калининскому району Тверской области управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по Тверской области Мартыновым М.В. сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги и несовершеннолетних детей за 2019 год объективной и уважительной; возложении на ГУ МЧС России по Тверской области обязанности рассмотреть уведомление адвоката Лайкова А.В., действующего в интересах Мартынова М.В., от 7 сентября 2020 года (вх. N Г-53) о невозможности последнего по объективным причинам представить Сведения за отчетный 2019 год в отношении себя, своей супруги и несовершеннолетних детей, в соответствии с требованиями пункта 9 Положения о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821, абзаца 3 подпункта ЗбИ пункта 15 Положения о комиссии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного приказом МЧС России от 31 августа 2010 года N 409, оставлены без удовлетворения.

В апелляционном представлении прокурора Тверской области ставится вопрос об отмене решения суда и принятии нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Повторяя доводы, изложенные в административном иске, прокурор дополнительно указал, что действительно, в соответствии с пунктом 30 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 N 821, решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в её заседании. Решения комиссии, за исключением решения, принимаемого по итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце 2 подпункта ЗбИ пункта 16 настоящего Положения, для руководителя государственного органа носят рекомендательный характер.

Однако при вынесении решения судом не учтено, что неисполнение лицами, замещающими должности государственной службы, включенные в специальные перечни, установленные соответствующими нормативными правовыми актами, обязанности представлять сведения о свои доходах и расходах, а также о доходах и расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей влечет применении в отношении указанных лиц мер юридической ответственности согласно части 6.1 статьи 20 Федерального закона ЗО государственной гражданской службе Российской ФедерацииИ и пункту 4 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ ЗО противодействии коррупцииИ.

При этом законом установлен безальтернативный вид ответственности за непредставление сведений об имущественном положении Р освобождение от замещаемой должности (пункт 2 части 1 статьи 84 Федерального закона от 23 мая 2016 года N 141-ФЗ).

Апеллянт полагает, что именно принятие Комиссией незаконного решения нарушило публичные интересы государства, поскольку не позволило руководителю ГУ МЧС России по Тверской области применить к Мартынову М.В. меру ответственности в виде увольнения в связи с утратой доверия.

В соответствии с частью 2 статьи 52 Федерального закона от 23 мая 2016 года N 141-ФЗ ЗО службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ФедерацииИ взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия налагается на сотрудника на основании рекомендаций Комиссии.

Таким образом, используя вместо формулировки Зс учетом рекомендацийИ формулировку Зна основании рекомендацийИ законодатель фактически обязывает представителя нанимателя (работодателя) при решении вопроса о привлечении к ответственности государственного служащего руководствоваться именно решением Комиссии, а не нормами законодательства.

Незаконное решение комиссии ввело в заблуждение и государственного служащего, обеспечив ему уверенность в наличии у него правомерной возможности не исполнять установленную законом обязанность.

В письменных возражениях на апелляционное представление прокурора Главное управление МЧС России по Тверской области выражает несогласие с доводами представления, указывая на законность и обоснованность судебного акта.

Полагает, что в представлении административный истец не приводит доводов, предусмотренных статьёй 310 КАС РФ и являющихся основаниями для отмены решения суда первой инстанции.

В представлении прокурор соглашается, что оспариваемые решения Комиссии не носят властного волеизъявления, а имеют рекомендательный характер.

По сути содержания административного иска прокурор выражает несогласием с тем, что работодателем в отношении Мартынова М.В. не применено дисциплинарное взыскание, а не с самими решениями Комиссии, подменяя предмет спора, что нарушает часть 3 статьи 308 КАС РФ.

В ходе судебного заседания судом установлено, что Комиссия действовала в пределах представленных ей полномочий.

Прокурором не принято во внимание то, что выбор вида применяемого дисциплинарного взыскания является прерогативой работодателя.

Так, статьей 52 Федерального закона от 23 мая 2016 года N 141-ФЗ ЗО службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской ФедерацииИ предусмотрено не только увольнение сотрудника, но и иные меры дисциплинарного воздействия, а также то, что при принятии мер дисциплинарного взыскания учитываются характер совершенного сотрудником федеральной противопожарной службы коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение сотрудником других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты выполнения сотрудником своих служебных обязанностей (часть 3 статьи 52). Дисциплинарное взыскание за нарушения коррупционного законодательства налагаются на основании доклада о результатах проверки, а также на основании рекомендации комиссии.

Приводя собственное суждение об обязательном характере рекомендаций, административный истец игнорирует, что работодатель, взяв на себя ответственность по принятию решения о применении либо неприменения дисциплинарной ответственности, свое решение должен обосновывать, в том числе на материалах проверки, докладе о результатах проверки, а не обязан неукоснительно следовать (соглашаться) с принятым Комиссией решением.

В суде апелляционной инстанции участвовавший прокурор Обиход И.Д. доводы апелляционного представления поддержал по указанным в нём основаниям, просил решение суда отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель Главного управления МЧС России по Тверской области Калинина С.В. поддержала доводы письменных возражений на апелляционное представление, просила решение суда оставить без изменения, ввиду его законности и обоснованности.

Иные участники процесса, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем на основании положений статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее Р КАС РФ), судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, заслушав участников процесса, проверив законность и обоснованность решения суда в порядке статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В целях защиты прав неопределённого круга лиц в силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор наделён правом обращения в суд. При этом, под неопределённым кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении и решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.