Определение Судебной коллегии по административным делам Омского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ОМСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 23 июня 2021 года Дело N 33а-3392/2021

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Шукеновой М.А.,

судей областного суда Усовой Е.И., Харламовой О.А.,

при секретаре Даниловой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании 23 июня 2021 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора Полтавского района Омской области в защиту интересов неопределенного круга лиц к главе Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., Совету депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" о признании незаконным акта представительного органа местного самоуправления и досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования

по апелляционным жалобам Совета депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области", главы Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., его представителя Мищенко А.Д. на решение Полтавского районного суда Омской области от 15 апреля 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия

установила:

прокурор Полтавского района Омской области в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к главе Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., Совету депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" (далее также - Совет Полтавского муниципального района Омской области) о признании незаконным акта представительного органа местного самоуправления, досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования.

В обоснование ссылался на результаты проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции в деятельности администрации Полтавского муниципального района Омской области, в ходе которой было установлено, что в период 2017-2020 гг. глава указанного муниципального района Милашенко А.В. при наличии неурегулированного конфликта интересов в отсутствие согласования с Советом Полтавского муниципального района Омской области неоднократно издавал распоряжения о премировании за выполнение особо важных и сложных служебных заданий, в результате чего получил за счет средств местного бюджета неосновательное обогащение на сумму <...> руб.

По итогам рассмотрения главой Полтавского муниципального района Омской области представления прокурора об устранении нарушений закона необоснованно полученные в качестве премий денежные средства в бюджет Полтавского муниципального района Омской области возвращены не были.

В свою очередь, непринятие должностным лицом, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, безальтернативно влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Прокурор также считает незаконным решение Совета Полтавского муниципального района Омской области от 12.11.2020 N 66, которым информация прокуратуры принята к сведению, однако сделан вывод о том, что при исполнении трудовых обязанностей главой муниципального района конфликт интересов отсутствовал (пункт 2), в связи с чем решено установленных законом мер ответственности к главе района не применять (пункт 3)

Просил признать незаконными пункты 2 и 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 12.11.2020 N 66 "О принятии мер по урегулированию конфликта интересов"; прекратить полномочия главы муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" Милашенко А.В. досрочно в связи с утратой доверия за невыполнение обязанностей по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, немедленно после вступления решения суда в законную силу.

Решением Полтавского районного суда Омской области от 15.04.2021 административные исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционных жалобах Совет депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области", глава Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., его представитель Мищенко А.Д. просят решение суда отменить, в удовлетворении исковых требований прокурору отказать. Настаивают на том, что действиях главы района отсутствовали признаки конфликта интересов в связи с тем, что получение должностным лицом премии как поощрительной выплаты по результатам работы само по себе не может свидетельствовать о личной заинтересованности по смыслу названного термина, определенному Федеральным законом N 273-ФЗ. Решения о премировании были приняты в рамках имеющейся компетенции администрации Полтавского муниципального района Омской области с соблюдением установленной процедуры, что наряду с вышеизложенным свидетельствует об отсутствии признаков конфликта интересов. Отмечают, что глава руководит администрацией на принципах единоначалия, в том числе подписывает распоряжения. В связи с этим принятие распоряжений Администрации о выплате премии главе не является нарушением установленной компетенции. Ни федеральным, ни областным законодательством, ни решением Совета от 28.02.2008 N 17 "О денежном вознаграждении главы Полтавского муниципального района Омской области" не предусмотрено полномочие именно Совета по принятию решений о выплате премий главе. Отсутствие такого регулирования не может препятствовать обоснованному при наличии установленных правовых оснований поощрению главы. Обращают внимание на то, что решениями Совета от 27.02.2018 N 2, от 27.02.2019 N 13, от 20.02.2020 N 2 деятельность главы района по итогам отчетных периодов признавалась удовлетворительной. Таким образом, выплата премии осуществлялась фактически с учетом оценки, данной Советом. В последующие периоды Советом негативная оценка данным фактам не давалась. Указывают, что по смыслу норм Федерального закона N 131-Ф3, придаваемому им судебной практикой, оценка деятельности главы муниципального образования и решение вопроса о досрочном прекращении его полномочий является исключительной компетенцией представительного органа местного самоуправления и не относятся к полномочиям суда. Судебная практика признает право представительного органа муниципального образования не согласиться с доводами прокурора и принять в установленном порядке решение об отсутствии оснований для исполнения заявленных им требований. Соответственно решение представительного органа муниципального образования является единственным основанием досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования при установлении соответствующих нарушений. В данном случае решение N 66 принято Советом в рамках полномочий в установленном порядке, доказательства несоблюдения установленного порядка рассмотрения информации прокуратуры отсутствуют. Правом доверия или недоверия к главе районной администрации прокурор не обладает, таким правом наделен Губернатор Омской области, совет депутатов муниципального образования и население района. Считают, что суд неправомерно отказал в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве заинтересованных лиц Правительства Омской области и Министерства экономики Омской области.

Прокурором Полтавского района Омской области относительно доводов апелляционных жалоб принесены возражения. В возражениях прокурор сослался на практику Верховного Суда РФ.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалоб, возражений на них, заслушав представителя Милашенко А.В.- Мищенко А.Д., представителя Совета Полтавского муниципального района Глазкова А.В., прокурора Вершинину Г.А., судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов дела следует, что решением Совета Полтавского муниципального района Омской области от 12.12.2018 N 69 Милашенко А.В. избран на должность главы Полтавского муниципального района Омской области (т. 1 л.д. 80).

В соответствии со статьей 28 Устава муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" глава Полтавского муниципального района Омской области возглавляет местную администрацию (абзац 2 пункта 2); глава муниципального района в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению и Совету муниципального района (пункт 7).

В соответствии с решением Совета Полтавского муниципального района Омской области от 28.02.2008 N 17 (в редакции, действовавшей до 21.08.2020) денежное вознаграждение главы Полтавского муниципального района Омской области состоит из: 1) ежемесячного должностного оклада 2) ежемесячной процентной надбавки к ежемесячному должностному окладу 3) ежемесячного денежного поощрения в размере 20% от ежемесячного должностного оклада и иных стимулирующих и компенсационных выплат (пункт 1) (т. 1 л.д. 83).

В ходе проверки соблюдения бюджетного, трудового законодательства, а также законодательства о противодействии коррупции в деятельности администрации Полтавского муниципального района Омской области, проведенной прокуратурой Полтавского района Омской области в сентябре 2020 года, были установлены следующие обстоятельства.

23.12.2019 в бюджет Полтавского муниципального района Омской области поступили денежные средства в размере 1 281 550 руб., распределенные приказом Министерства экономики Омской области от 20.12.2019 N 89 "О распределении межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов на поощрение муниципальных районов Омской области за достигнутый уровень социально-экономического развития территории (в форме дотаций) в 2019 году", принятого в том числе во исполнение приказа Министерства экономики Омской области от 20.12.2019 N 88 "О Порядке предоставления в 2019 году межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов Омской области на поощрение муниципальных районов Омской области за достигнутый уровень социально-экономического развития территории (в форме дотаций)", пунктом 9 которого средства, предоставленные получателям дотаций, рекомендовано направлять на поощрение лиц, деятельность которых способствовала достижению уровня социально-экономического развития территорий.

26.12.2019 администрацией Полтавского муниципального района Омской области издано распоряжение N <...>-л, подписанное главой Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В., в соответствии с которым за выполнение особо важных и сложных служебных заданий, в связи с достигнутым уровнем социально-экономического развития Полтавского муниципального района Омской области главе указанного муниципального района Милашенко А.В. назначена премия (в размере двух месячных денежных содержаний с начислением районного коэффициента) в сумме <...> руб. (т. 1 л.д. 40).

Согласно сведениям о выплаченных и фактически начисленных премиальных выплатах Милашенко А.В. на основании распоряжения от 26.12.2019 N <...> было выплачено (после удержания НДФЛ) <...> руб.

При этом вопрос о выплате главе Полтавского муниципального района Омской области премии в указанном размере на заседании Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области не рассматривался, Советом объективная оценка деятельности главы Полтавского муниципального района Омской области в целях решения вопроса о выплате ему указанной премии, не давалась.

Аналогичные нарушения допущены при выплате главе Полтавского муниципального района премий в иных случаях, а именно:

на основании распоряжений администрации Полтавского муниципального района от 21.12.2017 N <...>-к, от 27.12.2017 N <...>-к, от 26.09.2018 N <...>-л, от 10.12.2018 N <...>-л, от 24.12.2018 N <...>-л, от 13.11.2019 N <...>-л, 19.12.2019 N <...>-л, от 24.04.2020 N <...>-л, подписанных главой Полтавского муниципального района Омской области, Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных служебных заданий были выплачены премии в суммах <...> <...> (т.1 л.д. 36, 41, 46, 54, 56, 61, 69, 71);

на основании распоряжений администрации Полтавского муниципального района от 14.04.2018 N <...>-л, от 17.04.2019 N <...>-л, подписанных исполняющим обязанности главы администрации Полтавского муниципального района Никитиной В.В., Милашенко А.В. за выполнение особо важных и сложных служебных заданий были выплачены премии в суммах <...> руб. (т. 1 л.д. 50, 65).

По выявленным в ходе проверки фактам прокурором Полтавского района Омской области на имя главы Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В. было внесено представление от 15.09.2020 об устранении нарушений закона (т. 1 л.д. 10-19).

12.10.2020 главой Полтавского муниципального района Омской области подготовлено письмо, в котором сообщено о том, что представление рассмотрено, меры к устранению указанных в нем нарушений законодательства приняты; со стороны главы муниципального образования будет предложено внести изменения в решение Совета депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" от 28.02.2008 N 17 в части, исключающей право главы на получение иных стимулирующих выплат; отмечено, что основанием для выплаты главе стимулирующих выплат также явились решения Совета депутатов муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" о бюджетах муниципального района на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов, на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов, на 2020 год и плановый период 2021 и 2020 годов; кроме того, указано, что во исполнение решения Совета депутатов глава муниципального района имеет право на подписание от лица администрации района правовых актов о применении мер поощрения к главе Полтавского муниципального района Омской области, кроме главы данным правом подписи от лица администрации района никто не обладает; также сообщено о том, что вопрос о конфликте интересов будет рассмотрен на заседании Совета Полтавского муниципального района Омской области 12.11.2020 (т. 1 л.д. 20, 21).

22.10.2020 прокурором в адрес Совета Полтавского муниципального района Омской области была направлена информация о несоблюдении главой Полтавского муниципального района требований закона об урегулировании конфликта интересов (т. 2 л.д. 13-15), по результатам рассмотрения которой Советом принято решение от 12.11.2020 N 66 следующего содержания: принять к сведению информацию прокуратуры района "О несоблюдении должностным лицом, подотчетным представительному органу муниципального образования, требований закона об урегулировании конфликта интересов" (пункт 1), установить, что при исполнении трудовых обязанностей главой Полтавского муниципального района конфликт интересов отсутствовал (пункт 2), установленных законом мер ответственности к главе Полтавского муниципального района Омской области не применять (пункт 3) (т. 1 л.д. 113, т. 2 л.д. 12).

30.11.2020 прокурор Полтавского района Омской области обратился в Полтавский районный суд Омской области с настоящим административным иском.

Одновременно с подачей настоящего административного иска прокурором Полтавского района Омской области в Полтавский районный суд Омской области также было предъявлено исковое заявление к Милашенко А.В., администрации Полтавского муниципального района Омской области о признании недействительными распоряжений о выплате премий, взыскании суммы полученных премиальных выплат (гражданское дело N 2-10/2021(2-470/2020) (т. 1 л.д. 141-156).

Определением судьи по настоящему делу от 10.12.2020 производство по делу было приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по указанному гражданскому делу (т. 1 л.д. 159).

Как видно из истребованных судом материалов дела N 2-10/2021, в ходе его рассмотрения суду были представлены: 1) платежное поручение от 30.12.2020 N <...>, подтверждающее внесение плательщиком Милашенко А.В. на счет УФК по Омской области (администрация Полтавского муниципального района Омской области) денежных средств в размере <...> руб. на компенсацию затрат бюджетов муниципальных районов 2) выписка из лицевого счета администратора доходов бюджета 3) распоряжение администрации Полтавского муниципального района Омской области от 11.01.2021 N <...>, которым (с учетом изменений, внесенных распоряжением от 21.01.2021 N <...>) вышеупомянутые распоряжения от 21.12.2017 N <...>-к, от 27.12.2017 N <...>-к, от 17.04.2018 N <...>-л, от 26.09.2018 N <...>-л, от 10.12.2018 N <...>-л, от 24.12.2018 N <...>-л, от 17.04.2019 N <...>-л, от 13.11.2019 N <...>-л, от 19.12.2019 N <...>-л, от 26.12.2019 N <...>-л, от 24.04.2020 N <...>-л в части премирования главы Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В. были отменены (т. 2 л.д. 56-59, дело N 2-10/2021).

В связи с возмещением понесенных расходов и отменой оспариваемых распоряжений прокурором Полтавского района Омской области был заявлен отказ от иска, который принят судом.

Вступившим в законную силу определением Полтавского района Омской области от 29.01.2021 производство по делу N 2-10/2021 прекращено, в связи чем определением от 29.03.2021 суд возобновил производство по настоящему административному делу.

Разрешая спор по существу, суд исходил из того, что принятие решения о премировании главы Полтавского муниципального района Омской области за выполнение особо важных и сложных заданий относится к компетенции Совета Полтавского муниципального района Омской области. В свою очередь, в ходе производства по делу главой Полтавского муниципального района Омской области Милашенко А.В. факты вынесения указанных выше распоряжений о премировании и получении на их основании премиальных выплат за период 2017-2020 гг. в общей сумме <...> руб. не оспаривались. Принимая во внимание, что Милашенко А.В., являясь выборным должностным лицом, единолично (в периоды его отсутствия - исполняющий обязанности главы) издавал распоряжения за рамками полномочий, регламентированных законом, и не принял мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого являлся, суд пришел к выводу, что указанное правонарушение безальтернативно влечет увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Поскольку решением Совета депутатов Полтавского муниципального района Омской области N 66 от 12.11.2020 в нарушение действующего законодательства конфликт интересов при исполнении обязанностей за анализируемые периоды времени усмотрен не был, суд нашел обоснованными доводы административного иска о незаконности пунктов 2 и 3 решения Совета Полтавского муниципального района Омской области.

В данной связи судом принято решение об удовлетворении административного иска путем признании незаконными пунктов 2 и 3 решения Совета депутатов Полтавского муниципального района от 12.11.2020 N 66 "О принятии мер по урегулированию конфликта интересов" и прекращении полномочий главы муниципального образования "Полтавский муниципальный район Омской области" Милашенко А.В. досрочно в связи с утратой доверия за невыполнение обязанностей по урегулированию конфликта интересов, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Судебная коллегия считает, что положенные в основу принятого решения выводы соответствуют фактическим обстоятельствам спора и подлежащим применению нормам материального права.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения (статья 3, часть 2; статья 12; статья 32, части 1 и 2; статьи 130 и 131). При этом в Российской Федерации обеспечивается реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. На это указывается в пункте 1 статьи 3 ратифицированной Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985.

Согласно статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Из этого конституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции Российской Федерации, в том числе закрепленными в ее статьях 1 (часть 1), 3 (часть 2), 5 (часть 2), 12, 15 (часть 1), 66 (части 1 и 2), 76, 130, 131, 132, 133, вытекает, что деятельность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции Российской Федерации и основанным на ней нормативным правовым актам.

Для того чтобы обеспечить реализацию указанных конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) одним из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку является несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 г N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03.12.2012 N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07.05.2013 N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", устанавливает правила предотвращения и урегулирования конфликта интересов - ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий), и возлагает обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта. При этом непринятие лицом, на которое возложена соответствующая обязанность, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11)

Доводы апелляционных жалоб об отсутствии конфликта интересов в связи с тем, что получение должностным лицом премии как поощрительной выплаты по результатам работы само по себе не может свидетельствовать о личной заинтересованности, являются несостоятельными.