Определение Судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ИРКУТСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 апреля 2021 года Дело N 33а-3379/2021

28 апреля 2021 г.

г. Иркутск


Судебная коллегия по административным делам Иркутского областного суда в составе:

судьи-председательствующего Медведевой Н.И.,

судей Гусаровой Л.В., Абрамчика И.М.,

при секретаре судебного заседания Шаракшановой И.Н.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-437/2020 по административному исковому заявлению Братского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределённого круга лиц к Министерству природных ресурсов и экологии Иркутской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в невыполнении мероприятий по экологической реабилитации водных объектов, возложении обязанности устранить нарушения,

по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области на решение Зиминского городского суда Иркутской области от 30 сентября 2020 г.,

установила:

в обоснование административного искового заявления указано, что в ходе проверки установлено, что министерством допущены нарушения требований водного законодательства Российской Федерации, выразившиеся в невыполнении предусмотренных Схемой комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Ангара, включая озеро Байкал (далее - СКИОВО, Схема), которая утверждена руководителем Енисейского бассейнового водного управления 20 ноября 2014 г. N 183, мероприятий, связанных с экологической реабилитацией водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на реке Зима, реке Ока, на протяжении 71 км, которые должны были быть реализованы в период 2015 - 2019 гг. Бездействие министерства не позволяет устранить проблему загрязнения водных объектов, вследствие чего может быть причинён вред водным биологическим ресурсам и свидетельствует о необеспечении права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированную статьей 41 Конституции Российской Федерации.

На основании изложенного административный истец, с учетом заявления об изменении предмета административного иска, просил суд: признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области, выразившееся в невыполнении мероприятия по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на р. Зима и Ока, в период с 2015-2019 г., на протяжении 71 км., предусмотренного пунктом 51, таблицей 4, книгой 6 СКИОВО, календарного план-графика реализации и финансирования мероприятий по улучшению оперативного управления в бассейне р. Ангара;

обязать Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области устранить нарушения ч. 1 ст. 7.1, ч.5 ст. 33 Водного кодекса РФ, п. 11 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.12.2006г. N 883 и выполнить мероприятие по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на р.Зима и Ока, предусмотренного пунктом 51, таблицей 4, книгой 6 СКИОВО в период с 2015-2019 г. на протяжении 71 км., в срок до 01 января 2024 года.

Решением Зиминского городского суда Иркутской области от 30 сентября 2020 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе представитель Минприроды Иркутской области Эрро Е.А. просит решение суда отменить и принять новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает, что в судебном решении не конкретизировано место проведения мероприятий по экологической реабилитации, нарушены процессуальные нормы о территориальной подсудности. Кроме того, в июне-июле 2019 г. произошел обильный паводок рек, который изменил состояние рек и берегов, в связи с чем придерживаться мероприятий СКИОВО, утвержденных в 2014 году, не представляется возможным. Данный довод соответствует официальной позиции, высказанной в ходе заседания бассейнового совета Ангаро-Байкальского бассейнового округа, состоявшегося в г. Красноярске 27.08.2020 под председательством заместителя руководителя Енисейского бассейнового водного управления, с участием представителей природоохранной прокуратуры, министерств природных ресурсов Бурятии, Иркутской области. Согласно п.2.3. протокола заседания было озвучено мнение о необходимости корректировки СКИОВО с учетом изменений законодательства, водохозяйственной обстановки, необходимости первоочередного выполнения мероприятий по ликвидации чрезвычайной ситуации 2019 года. Указывает на то, что судом не проанализирован, отраженный в решении, порядок принятия СКИОВО, который утвержден органом власти, не наделенным полномочиями по его утверждению, и, как следствие, не имеющим юридической силы. Также отмечает, что на сегодня имеются противоречия в части возложения полномочий по утверждению СКИОВО, поскольку они закреплены и за Минприроды России и за Федеральным агентством водных ресурсов. Ссылается и на оставление судом без внимания допущенных нарушений при опубликовании СКИОВО, которая отсутствует на сайте Федерального агентства водных ресурсов. Указывает на то, что, признавая бездействие незаконным, в том числе в связи с необращением за согласованием прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период, суд не проанализировал фактический размер субвенций, а административный истец данную информацию не предоставил. Вместе с тем объем ежегодно предоставляемой субвенции бюджету Иркутской области определяется расчетным методом и ограничивается объемами финансирования, в связи с чем приступить к реализации всех мероприятий не представляется возможным. В этой связи полагает, что признать бездействие возможно только в случае, когда выделенные денежные средства не освоены, но не в случае, когда выделенных денежных средств явно недостаточно. Ссылается на письмо за подписью министра Минприроды Иркутской области от 14 декабря 2018 г. в адрес Федерального агентства водных ресурсов, из которого следует, что ответчиком неоднократно принимались попытки включить в перечень мероприятий финансирование мероприятий по СКИОВО.

В письменных возражениях по доводам жалобы межрайонный природоохранный прокурор Мартюшов В.Б. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В письменных возражениях Енисейское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов выражает согласие с позицией Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области в том, что размер выделенных средств федерального бюджета бюджету Иркутской области, в виде субвенций на все водохозяйственные мероприятия за период 2015-2019 г.г. меньше, чем стоимость мероприятия по экологической реабилитации рек Зима и Ока, являющегося предметом иска. Однако, заявки на предоставление финансирования в виде субвенций из федерального бюджета на мероприятия по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом на р. Зима и Ока в период 2015-2019 г.г. с разработанной проектной документацией из Министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области в адрес Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов не поступали.

Руководствуясь частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ), судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие представителя административного ответчика Минприроды Иркутской области, представителей заинтересованных лиц Федерального агентства водных ресурсов, Енисейского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, надлежащим образом извещенных о дате, времени и месте рассмотрения дела.

Заслушав доклад судьи, объяснения прокурора Мальхановой Е.В., возражавшей против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в апелляционном порядке, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218, частью 2 статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решения, действия (бездействия) должностного лица, наделенного отдельными публичными полномочиями, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя. При отсутствии одного из условий оснований для удовлетворения заявленных требований у суда не имеется.

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации и преамбулой Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" каждому гарантировано право на благоприятную окружающую среду.

Под окружающей средой, согласно статье 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов.

К компонентам природной среды относятся земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относится разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы.

Согласно части 1 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации схемы комплексного использования и охраны водных объектов включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются: перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов (подпункты 2. 7 части 3 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, рассматриваются бассейновыми советами и утверждаются для каждого речного бассейна уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (часть 4 статьи 33 Водного кодекса Российской Федерации).

Порядок разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 6 статьи33 Водного кодекса Российской Федерации).

Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (далее - Правила), утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 883.

Пунктом 1 Правил определено, что схемы разрабатываются для каждого речного бассейна и представляют собой совокупность систематизированных материалов в текстовой, табличной и графической форме на электронных и бумажных носителях о состоянии водных объектов и об их использовании, полученных в результате наблюдений, исследований состояния водных объектов, изысканий, предпроектных и проектных работ по планированию и реализации водохозяйственных и водоохранных мероприятий, а также осуществления мероприятий по уменьшению негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод.

В силу пункта 2 Правил схемы разрабатываются на срок не менее 10 лет и отражают количественные и качественные показатели состояния водных ресурсов и параметры водопользования по речному бассейну, подбассейнам, водохозяйственным участкам и территориям субъектов Российской Федерации.

В пп. "б" пункта 2 Правил указано, что схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Схемы реализуются органами государственной власти и органами местного самоуправления путем планирования на их основании и осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на удовлетворение фактической потребности и потребности в перспективе в водных ресурсах, планомерное сокращение антропогенного воздействия на водные объекты, обеспечение рационального использования и охраны водных объектов, а также предотвращение негативного воздействия вод (п. 11 Правил).

Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" определено, что методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов утверждаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов, утверждены приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 4 июля 2007 г. N 169 (далее - Методические указания).

Согласно п. 22.9 Методических указаний при формировании вариантов программ мероприятий, разрабатываемых в проекте Схемы, учитываются предложения заинтересованных органов государственной власти, органов местного самоуправления и водопользователей, входящих в состав Бассейнового Совета, поступившие в установленном порядке в Федеральное агентство водных ресурсов не позднее 3-х месяцев после направления аналитического доклада "Целевое состояние речного бассейна, основные цели и целевые показатели его достижения" на рассмотрение Бассейнового Совета.

Программа водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы реализуется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, являющимися распорядителями средств соответствующих бюджетов, по источникам финансирования, отраженным в Программе водохозяйственных и водоохранных мероприятий Схемы(п. 30 Методических указаний).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что приказом Енисейского БВУ от 20 ноября 2014 г. была утверждена СКИОВО.

Пунктом 51 таблицы 4 книги 6 СКИОВО предусмотрено выполнение мероприятия по экологической реабилитации р. Зима и р. Ока, нарушенной молевым сплавом леса, в том числе в период с 2015-2019 - 71 км., 2020-2024 - 12 км., 2025-2030 - 102 км. Исполнителем в календарном плане-графике СКИОВО указан уполномоченный орган субъекта Российской Федерации - Министерство природных ресурсов и экологии Иркутской области.

Согласно пункту 1 Положения о министерстве природных ресурсов и экологии Иркутской области, утверждённого постановлением Правительства Иркутской области от 29 декабря 2009 г. N 392/171-пп, министерство является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по управлению в области охраны окружающей среды, недропользования, водных отношений, обеспечения безопасности гидротехнических сооружений.

Пунктами 27 и 28 указанного Положения на министерство возложены функции по осуществлению мер по охране водных объектов, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории Иркутской области, а также по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в государственной собственности Иркутской области, а также водных объектов, находящихся в федеральной собственности и полностью расположенных на территории Иркутской области.

Разрешая спор и удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что административным истцом представлены доказательства бездействия министерства, связанные с неисполнением указанных в административном иске мероприятий, предусмотренных СКИОВО, в том числе с не обращением в Росводресурсы за согласованием прогнозных показателей на очередной финансовый год и плановый период. При этом административным ответчиком не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали об исполнении министерством возложенных на него обязанностей по экологической реабилитации водных объектов, нарушенных молевым сплавом леса на протяжении 71 км, реализация которых предусмотрена СКИОВО в период 2015-2019 гг.

Выводы суда подробно мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и не вызывают у судебной коллегии сомнения в их законности и обоснованности.

Доводы жалобы Минприроды Иркутской области, направленные на несогласие с выводами суда первой инстанции, судебной коллегией отклоняются по следующим основаниям.

Довод заявителя жалобы о том, что в решении суда отсутствуют сведения, в каком именно месте протекания реки Зима и р. Ока необходимо проведение мероприятий по экологической реабилитации, около каких населенных пунктов либо в отдалении от населенных пунктов не может быть принят во внимание.

Согласно таблицы N 10 стр. 37, 38 материалов Приложения 4 пояснительной записки к книге 2 Схемы "Оценка экологического состояния и ключевые проблемы речного бассейна" протяженность участка реки Зима, нарушенного молевым сплавом леса, составляет 131 км, р. Ока - 144 км, кроме того, описание к данной таблице содержит ссылку на список использованной литературы (Лесохозяйственно-экологический комплекс: карта [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://irkipedia.ru/content/lesohozvaystvenno ekologichesklv kompleks atlas).

Данный электронный ресурс содержит описание рек, по которым длительное время осуществлялся молевой сплав древесины, в том числе р. Зима и Ока. На сайте опубликована карта, на которой отображены лесопромышленные центры по размеру экологической нагрузки, указаны русла рек, нарушенные молевым сплавом, начало сплавного пути, выгрузочные рейды, а также расстояние молевого сплава (условные обозначения картографии).

Как указано в информации Федерального агентства водных ресурсов от 14 июля 2020 г., точное место выполнения работ по экологической реабилитации водных объектов определяется на этапе разработки проектно-сметной документации. Указанное объясняет отсутствие точных координат мест выполнения работ в документах СКИОВО.

Выполнение работ по экологической реабилитации водных объектов - р. Зима и р. Ока, позволит улучшить экологическое состояние указанной реки, позволит достичь необходимых, установленных СКИОВО целевых показателей, будет способствовать приданию более высшего статуса рыбохозяйственного значения водному объекту и увеличению видового разнообразия рыб в реке, в результате чего будет обеспечено гарантированное Конституцией Российской Федерации право на благоприятную окружающую среду неопределенного круга лиц, в том числе, граждан, проживающих на территории Зиминского районного муниципального образования.

Довод о том, что проведение мероприятий СКИОВО является не актуальным, в том числе в связи с изменениями экологического состояния водного объекта отклоняется, поскольку, мероприятие может быть признано неподлежащим к выполнению только лишь посредством исключения из материалов СКИОВО.

Так, постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы" утверждены Правила разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы (далее - Правила).

Пунктом 10 Правил предусмотрено, что в Схемы могут вноситься изменения до истечения срока их действия.

Согласно абз.1 пункта 10 изменения, затрагивающие показатели, предусмотренные подпунктами "а", "б", "е" и "ж" пункта 6 настоящих Правил, вносятся в порядке, установленном для разработки схем.

Подпунктом "б" пунктом 6 Правил предусмотрено, что Схемами устанавливается перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, направленных на сохранение и восстановление водных объектов, на обеспечение устойчивого функционирования водохозяйственных систем в границах речного бассейна и достижение целевых показателей качества воды в водных объектах, разрабатываемый Федеральным агентством водных ресурсов с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Таким образом, изменения в СКИОВО, затрагивающие вопросы, предусмотренные подпунктом "б" пункта 6 Правил, осуществляются в порядке, установленном для разработки СКИОВО. До настоящего времени изменения не внесены.

В соответствии с пунктом 8 Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы Федеральное агентство водных ресурсов рассматривает рекомендации бассейновых советов, при необходимости вносит изменения в проекты схем, после чего направляет проекты схем на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы утверждает схемы.

С учетом изложенного корректировка мероприятий Схемы комплексного использования и охраны водных объектов может быть осуществлена исключительно Федеральным агентством водных ресурсов, на основании рекомендации бассейнового совета, посредством прохождения процедуры государственной экологической экспертизы.