Определение Судебной коллегии по административным делам Вологодского областного суда

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВОЛОГОДСКОГО ОБЛАСТНОГО СУДА

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 6 июля 2021 года Дело N 33а-3170/2021

от 06 июля 2021 года N 33а-3170/2021

г. Вологда

Судебная коллегия по административным делам Вологодского областного суда в составе:

председательствующего Медведчикова Е.Г.,

судей Ширяевской Е.С., Мещеряковой Н.В.,

при секретаре Ивановой В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Емеличевой Ю.В. на решение Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 апреля 2021 года по административному исковому заявлению Емеличевой Ю.В. к Управлению образования мэрии города Череповца о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Вологодского областного суда Ширяевской Е.С., судебная коллегия

установила:

Емеличева Ю.В., являющаяся матерью несовершеннолетнего Зайцева А.А., <ДАТА> года рождения, обратилась в суд с административным исковым заявлением к Управлению образования мэрии города Череповца, в котором просила признать незаконным бездействие, выразившееся в непредоставлении места ее ребенку в группе полного дня в МАДОУ "Детский сад N 15", обязать Управление образования мэрии города Череповца предоставить ее ребенку место в группе полного дня, в том числе вновь созданное в МАДОУ "Детский сад N 15" Зашекснинского района, как в одном из ближайших к месту жительства ребенка детских садов, обратить решение по делу к немедленному исполнению.

В обоснование заявленных требований указала, что Зайцев А.А. поставлен на учет для первичного приема в дошкольные образовательные учреждения по месту регистрации (проживания): МАДОУ "Детский сад N 15", МБДОУ "Детский сад N 98", и МБДОУ "Детский сад N 8". В последующем при проверке очереди в детский сад через портал "Госуслуг" ею было обнаружено, что один детский сад в списке отсутствует - это детский сад N 8 (ул. Рыбинская, д.46). Исключение ДОУ произошло по инициативе управления образования, которое не известило ее о предстоящем исключении детского сада. В заявлении в графе "Предлагать другие детские сады" ею было проставлено "ДА". В графе "Желаемая дата зачисления" было указано "сентябрь 2020 года". Оба пункта на текущий момент со стороны Управления образования не выполнены и тем самым право ее ребенка на общедоступное дошкольное образование нарушено. В качестве приоритетного дошкольного учреждения истцом выбрано МАДОУ "Детский сад N 15". Управление образования не предоставило ее ребенку места в детском саду к желаемой дате зачисления и не предлагает его до сих пор. Кроме того, Управление образования по собственной инициативе изменив желаемую дату зачисления с 01 сентября 2020 года на 14 декабря 2020 года. В связи с многочисленными вопросами 20 декабря 2020 года истцом в управления образования по электронной почте, указанной на официальном сайте управления образования было направлено заявление о предоставлении ребенку места дошкольном образовательном учреждении. На сегодняшний день ее заявление осталось без ответа.

Решением Череповецкого городского суда Вологодской области от 14 апреля 2021 года административный иск Емеличевой Ю.В. к Управлению образования мэрии города Череповца оставлен без удовлетворения.

В апелляционной жалобе и в дополнениях к ней Емеличева Ю.В., повторяя доводы административного иска, просит решение суда первой инстанции как принятое при неправильном применении норм материального права и несоответствии изложенных в решении выводов суда обстоятельствам дела отменить, принять новое судебное постановление об удовлетворении административных исковых требований. Указывает, что судом первой инстанции не принята во внимание информация о предоставлении мест в дошкольных учреждениях детям, родившимся в тот же период, что и Зайцев А.А., но вставших на учет позднее. Также ссылается на пункт 2.1.2 Санитарных правил СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", согласно которым расстояние от организаций, реализующих программы дошкольного до жилых зданий должно быть не более 500 м.

В возражениях на апелляционную жалобу Управление образования мэрии города Череповца просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, будучи надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание не явились, в связи с чем судебная коллегия, руководствуясь статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полагает возможным рассмотрение дела в их отсутствие.

Судебная коллегия, проверив законность и обоснованность судебного постановления, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на них, полагает, что решение принято в соответствии с фактическими обстоятельствами дела и требованиями применимого к правоотношениям сторон законодательства.

По смыслу части 1 статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязательным условием для удовлетворения судом требований об оспаривании решений и действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего является установление незаконности этих решений, действий (бездействия) и нарушение ими прав, свобод либо законных интересов административного истца.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, исходил из того, что совокупность указанных обстоятельств, необходимая для удовлетворения административных исковых требований, отсутствует.

Судебная коллегия соглашается с таким выводом и оснований для формирования иных суждений по существу спора не находит.

Согласно статье 3 Конвенции о правах ребёнка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребёнка. Государства-участники обязуются обеспечить ребёнку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные или административные меры.

Статьёй 43 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что каждый имеет право на образование; общедоступность и бесплатность, в том числе, дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется.

Законодательные гарантии конституционного права ребенка на доступное дошкольное образование закреплены в Федеральном законе от 24 июля 1998 года N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", а также в Федеральном законе от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации".

Статьёй 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" определено, что право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, а также других обстоятельств. В Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, в том числе дошкольного образования.

Организация предоставления общедоступного и бесплатного, в том числе дошкольного, образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях отнесена к полномочиям местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (пункт 1 части 1 статьи 9 Федерального закона N 273-ФЗ).

Исходя из положений, предусмотренных статьёй 67 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев; правила приёма на обучение по основным образовательным программам должны обеспечивать приём всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня; правила приема в государственные образовательные организации субъектов Российской Федерации и муниципальные образовательные организации на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать также прием в образовательную организацию граждан, имеющих право на получение общего образования соответствующего уровня и проживающих на территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

В приёме в государственную или муниципальную организацию может быть отказано только по причине отсутствия в ней свободных мест; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации родители (законные представители) ребёнка для решения вопроса о его устройстве в другую общеобразовательную организацию обращаются непосредственно в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий государственное управление в сфере образования, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования (часть 4 указанной статьи).

Аналогичные нормативные положения закреплены в Порядке приема на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, утвержденном приказом Минпросвещения России от 02 сентября 2020 года N 458.

Таким образом, закрепляя право на общедоступное, бесплатное дошкольное образование в государственных или муниципальных учреждениях, действующее законодательство определяет обязанность государства и муниципальных образований обеспечивать приём на обучение по основным общеобразовательным программам всех граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня.

Согласно пункту 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержание детей в муниципальных образовательных организациях относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктами 4, 5 части 1 статьи 9 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" органы местного самоуправления осуществляют создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 15 мая 2006 года N 5-П, государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности дошкольного образования независимо от места жительства, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся дошкольные образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях надлежащего исполнения ими установленных федеральным законодательством расходных обязательств. Органы местного самоуправления в случае недостаточности собственных денежных средств для возмещения расходов, связанных с содержанием детей в детских дошкольных учреждениях, вправе требовать возмещения соответствующих расходов за счет бюджета другого уровня.

Таким образом, орган местного самоуправления должен предвидеть соответствующую потребность в местах в дошкольных образовательных учреждениях, своевременно принимать меры к увеличению числа либо вместимости существующих образовательных учреждений и их финансированию для создания всех необходимых санитарных и иных условий по осуществлению ими образовательной деятельности.

С учётом изложенных норм закона, к юридически значимым обстоятельствам, которые должен установить суд при разрешении спора, связанного с реализацией права ребёнка на получение дошкольного образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, относятся: достижение ребёнком двухмесячного возраста; наличие права на преимущественное предоставление места в детском дошкольном учреждении; наличие (отсутствие) мест в детских дошкольных образовательных учреждениях; наличие (отсутствие) лиц, имеющих право на преимущественное обеспечение местом в детском дошкольном образовательном учреждении; в случае отсутствия мест в государственной или муниципальной образовательной организации по месту жительства ребёнка факт обращения родителей ребенка для решения вопроса об его устройстве в другую общеобразовательную организацию в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, или орган местного самоуправления, осуществляющий управление в сфере образования; принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим государственное управление в сфере образования или органом местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования, мер по устройству ребёнка в другую общеобразовательную организацию в целях обеспечения права ребёнка на получение дошкольного образования.

Следовательно, реализация конституционного права несовершеннолетних детей на получение дошкольного образования не должна нарушать прав других детей, поставленных на очередь ранее, либо имеющих право на внеочередное или первоочередное предоставление места в дошкольных образовательных учреждениях.

На территории города Череповца приём заявлений, постановка на учёт и зачисление детей в муниципальные образовательные организации, реализующие образовательную программу дошкольного образования, осуществляется в соответствии с постановлением мэрии города Череповца от 05 мая 2011 года N 1854 "Об утверждении Порядка комплектования муниципальных дошкольных образовательных учреждений г. Череповца" (далее - Порядок).

Пунктом 4.1 Порядка установлено, что управление образования осуществляет комплектование обновительных учреждений города детьми, зарегистрированными в автоматизированной информационной системе, с использованием функции автоматического комплектования ведомственной информационной системы.

В силу пункта 4.2 Порядка автоматическое комплектование Учреждений осуществляется в АИС с учетом, в том числе, возрастной категории детей; даты постановки в Управлении на учет для направления в Учреждения, в том числе, по переводу из одного Учреждения в другое; вакантных (свободных) мест в Учреждениях для каждой возрастной категории детей.

Как следует из материалов дела, Емеличева Ю.В., является матерью несовершеннолетнего Зайцева А.А., <ДАТА> года рождения.

Согласно свидетельству о регистрации по месту жительства несовершеннолетний Зайцев А.А., <ДАТА> года рождения, зарегистрирован по адресу: <адрес>

24 сентября 2019 года Емеличева Ю.В. обратилась через личный кабинет портала госуслуг с заявлением о постановке несовершеннолетнего Зайцева А.А. на учет для получения места в дошкольном образовательном учреждении, в котором указала в качестве предпочитаемого дошкольного учреждения МАДОУ "Детский сад N 15", МБДОУ "Детский сад N 98", и МБДОУ "Детский сад N 8".

В ходе предоставления муниципальной услуги заявление автоматически обрабатывается в информационной системе, которая функционирует в соответствии с Едиными функционально-техническими требованиями, согласованными Министерством науки и образования Российской Федерации и Министерством связи и коммуникаций Российской Федерации.

Зайцев А.А., <ДАТА> года рождения, не был автоматически распределен АИС в предпочитаемый Емеличевой Ю.В. детский сад на 2020/2021 учебный год.

На текущий учебный год на основании протоколов автоматического комплектования в детские сады, закрепленные за адресом регистрации/проживания ребенка (ул. Ленинградская, д. 43), направлены дети с 2 до 3 лет, зарегистрированные в АИС до 09 февраля 2018 года (МБДОУ "Детский сад N 8" - зарегистрированные до 01 февраля 2018 года).

Всего в Зашекснинском микрорайоне города функционирует 11 дошкольных образовательных учреждений. Автоматически системой были направлены дети, вставшие на учет до 15 февраля 2018 года.

Управление образования города заключено соглашение с ЧНДОУ "Детский сад "Радуга детства", в рамках которого ЧНДОУ "Детский сад "Радуга детства" взяло на себя обязательства в срок до 31 декабря 2020 года создать дополнительные места для детей в возрасте 1,5-3 года для реализации образовательных программ в соответствии с Правилами предоставления и расходования субсидии, утвержденными постановлением Правительства Вологодской области от 22 октября 2012 года N 1243 "О государственной программе "Развития и образования Вологодской области на 2013-2020 годы".

Емеличевой Ю.В. было предложено рассмотреть вариант заключения с ЧНДОУ "Детский сад "Радуга детства" договора на образование для обеспечения места ребенка данном детском саду.

От заключения договора с ЧНДОУ "Детский сад "Радуга детства" Емеличева Ю.В. отказалась, мотивировав тем, что образовательная услуга в ЧНДОУ "Детский сад "Радуга детства" по предложенному ей договору, платная.

Несовершеннолетнему Зайцеву А.А. для реализации гарантированного государством права на бесплатное дошкольное образование место в детском саду в пределах проживания на территории муниципального образования "Город Череповец" предоставлено на основании решения комиссии (протокол N 507 от 25 февраля 2021 года) Зайцев А.А., с учетом возрастной категории направлен для зачисления МБДОУ "Детский сад N 5".

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь вышеприведёнными нормами права и дав оценку собранным по делу доказательствам, правильно исходил из того, что административным истцом не представлено доказательств ненадлежащего исполнения ответчиками возложенных на него функций, принял во внимание, что получение Зайцевым А.А., дошкольного образования в расположенном в границах муниципального образования Город Череповец, на территории которого он проживает, не нарушает принципа разумности географической удаленности образовательного учреждения от места жительства.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделаны на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Предоставление места Зайцеву А.А. в предпочтительных по выбору его законного представителя муниципальных дошкольных образовательных учреждениях во внеочередном порядке, на чём по существу настаивает административный истец, невозможно, поскольку такое предоставление повлечёт нарушение прав других детей, принятых на учёт ранее детей административного истца, в том числе имеющих право на внеочередное и первоочередное предоставление места в образовательных организациях в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Кроме того, административный ответчик в случае обращения Емеличевой Ю.В. в комиссии по дополнительному комплектованию групп, готов предоставить вакантное место в дошкольных образовательных учреждениях Зареченского и Индустриального районов города Череповца.

Также судебная коллегия полагает необходимым указать, что на территории Российской Федерации действуют единые для всех субъектов Российской Федерации СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 сентября 2020 года N 28, которые являются обязательными для исполнения гражданами, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельность которых связана с образовательной деятельностью, оказанию услуг по воспитанию и обучению, спортивной подготовке, уходу и присмотру за детьми, включая требования к организации проведения временного досуга детей в помещениях (специально выделенных местах), устроенных в торговых, культурно-досуговых центрах, аэропортах, железнодорожных вокзалах и иных объектах нежилого назначения, отдыху и оздоровлению, предоставлению мест временного проживания, социальных услуг для детей, а также к условиям проведения спортивных, художественных и культурно-массовых мероприятий с участием детей и молодежи и определяют санитарно-противоэпидемические (профилактические) меры при организации перевозок организованных групп детей железнодорожным транспортом (пункт 1.1 СП 2.4.3648-20).

Превышение количества воспитанников в детских учреждениях более установленных норм приведет к нарушению санитарно-эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций, установленных СП 2.4.3648-20, которыми определено допустимое количество детей в группах.

В части доводов Емеличевой Ю.В., изложенных в апелляционной жалобе, о несогласии с предложенным дошкольным учреждением по причине удаленности от места жительства, судебная коллегия учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 2.1 Постановления от 15 мая 2006 года N 5-ПЭ, о том, что под физической доступностью образования понимается безопасная физическая досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении, либо путем получения доступа к современным технологиям.

При этом термины "разумное географическое удаление" и "пешеходная доступность" не являются тождественными.

Термин "пешеходная доступность" использовался СанПиН 2.4.1.2660-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы в дошкольных организациях", которые устанавливали требования к строящимся дошкольным организациям и утратили силу 29 июля 2013 года.