Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики

СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ ВЕРХОВНОГО СУДА УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 18 августа 2021 года Дело N 33а-3080/2021

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:

председательствующего судьи Ахкямова Р.Р.,

судей: Сентяковой Н.Н., Захарчука О.В.,

при секретаре Прозоровой К.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Ижевске Удмуртской Республики 18 августа 2021 года административное дело по апелляционной жалобе административного истца ФИО на решение Ленинского районного суда г.Ижевска Удмуртской Республики от 14 мая 2021 года, которым:

административные исковые требования ФИО к Главному управлению Архитектуры и Градостроительства Администрации города Ижевска о признании незаконным уведомления от 11.03.2021 года N 52 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопущении размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N расположенном по адресу: УР, <адрес>, о возложении обязанности по устранению нарушенного права, оставлены без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Удмуртской Республики Захарчука О.В., объяснения административного истца ФИО и его представителя Валиева З.Г. поддержавших доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

ФИО обратился в суд с административным иском к Главному управлению архитектуры и градостроительства Администрации г. Ижевска (далее по тексту - ГУАиГ Администрации г. Ижевска) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома и устранении нарушенного права.

Требования мотивировал тем, что являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N расположенного по адресу: УР, <адрес>. В марте 2021 года он обратился к административному ответчику с заявлением о выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома по указанному адресу. Уведомлением от 11.03.2021 N 52 истцу отказано в выдаче разрешения в силу следующих причин: в указанной зоне строительство объекта ИЖС не предусмотрено. Административный истец, ссылаясь на положения ст. ст. 7, 40, 42, 56 Земельного Кодекса, ст. 209, 260, 304 ГК РФ, ст. 218 КАС РФ, указывает, что действиями административного ответчика нарушены его права как собственника земельного участка, а именно, нарушено его право пользования земельным участком по его усмотрению, нарушаются его права на улучшение жилищных условий. Также указывает, что земельный участок имеет вид разрешенного использования: для ведения дачного хозяйства с правом возведения жилого строения и хозяйственных строений и сооружений, сами по себе правила землепользования и застройки противоречат действующему законодательству РФ. В соответствии со ст. 10 ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" ФЗ N 256 материнский капитал выдается на строительство объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке который предназначен для ведения садоводства и на котором осуществляется строительство. Административный истец полагает, что вышеуказанные положения противоречат положениям Правил землепользования и застройки города Ижевска, утвержденным решением Городской думы города Ижевска от 27.11.2007 года N 344 (далее - Правила) в части установленного ими градостроительного регламента. При коллизии двух нормативно правовых актов правоотношения регулируются в соответствии с актом, обладающим большей юридической силой. Таким образом, оспариваемое уведомление административного ответчика нарушает установленное ст. 10 ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей" право на использование средств материнского (семейного) капитала путем строительства жилого дома на принадлежащем ему земельном участке.

В ходе рассмотрения дела административным истцом требования были уточнены в порядке ст. 46 КАС РФ, с учетом уточнения административный истец просил признать незаконным уведомление от 11.03.2021 N 52 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопущении размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером 18:26:040709:263, расположенном по адресу: УР, <адрес> <адрес>, обязать административного ответчика выдать разрешение на строительство жилого дома на принадлежащем земельном участке с кадастровым номером N, расположенном по адресу: УР, <адрес>.

Суд постановилвышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе ФИО просит решение суда отменить и принять по административному делу новое об удовлетворении его требований. В качестве оснований для отмены решения указывает на неверное истолкование судом первой инстанции положений ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"; отсутствие ограничений и обременений, запрещающих строительство индивидуального жилого дома на принадлежащем административному истцу земельном участке; противоречие Правил землепользования и застройки г. Ижевска, утвержденных решением Городской Думы г. Ижевска 27.11.2007 N 344, нормам Земельного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ. Оспариваемый отказ в признании планируемого к строительству объекта индивидуального жилищного строительства соответствующим установленным параметрам нарушает право истца на использование средств материнского (семейного) капитала Административный истец заявляет о наличии конфликта частного и публичного интереса, просит разрешить данный конфликт в пользу граждан, являющихся экономически более слабой стороной во взаимоотношениях с органами государственной власти и местного самоуправления.

Судебная коллегия рассматривает административное дело в полном объеме, так как суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ст. 308 КАС РФ).

Исследовав материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений ч.1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица вправе оспорить в суде решения, действия (бездействия) должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

При рассмотрении данной категории дел суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении (часть 8 ст. 226 КАС РФ), однако не может по своему усмотрению изменять предмет заявленных требований и оценивать законность того действия или бездействия либо постановления, которое не оспаривается.

В соответствии с ч. 9 и ч. 11 ст. 226 КАС РФ на лицо, обратившееся в суд, возлагается обязанность доказывания обстоятельств:

- нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца;

- соблюдение сроков и обращения в суд.

Законность (полномочия, порядок принятия, основания, соответствие нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения) оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) доказывает административный ответчик (ч. 11 ст. 226 КАС РФ).

Согласно п.1 ч.2 ст. 227 КАС РФ, суд удовлетворяет полностью или в части заявленные требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Исходя из названных положений следует, что суд удовлетворяет заявленные требования при одновременном наличии двух условий: оспариваемое решение или действие (бездействие) принято либо совершено в нарушение требований закона, а также нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца. В ином случае суд отказывает в удовлетворении заявления.

Разрешая вопрос о сроке обращения в суд, судом первой инстанции установлено, что с административным исковым заявлением административный истец обратился в суд 23 марта 2021 года, оспариваемое уведомление вынесено 11 марта 2021 года, то есть административным истцом установленный ч.1 ст.219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации срок не пропущен. Данный вывод судебная коллегия находит правильным.

Судом первой инстанции так же установлено, что административному истцу на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 18:26:040709:263, расположенный по адресу: УР, <адрес> на основании договора купли-продажи от 21 января 2020 года и уведомления о внесении в ЕГРН сведений по заявлению заинтересованного лица об адресе, что подтверждается выпиской из ЕГРН, из содержания которой следует, что земельный участок отнесен к категории земель - земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: ведение дачного хозяйства с правом возведения жилого строения (жилого дома) и хозяйственных строений и сооружений.

9 марта 2021 года ФИО обратился в ГУАиГ Администрации г. Ижевска с уведомлением о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства по адресу: УР, <адрес>.

Указанный земельный участок расположен в территориальной зоне СЗ-2 - (зона садоводства и дачных участков. Цель выделения: вновь осваиваемых территорий садоводств и дачных участков с формированием их на основе зон рекреационного типа для комфортного проживания, обеспеченных необходимой инфраструктурой) что следует, из карты градостроительного зонирования г.Ижевска.

Уведомлением от 11 марта 2021 года N 52 ГУАиГ Администрации города Ижевска сообщило ФИО о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства расположенного на земельном участке по адресу: Удмуртская Республика, <адрес> (кадастровый N) по основаниям, указанным в п. 2 ч.10 ст.51.1 ГрК РФ: "Правилами землепользования и застройки города Ижевска, утвержденными Решением Городской думы города Ижевска от 27.11.2007 года N 344 (в ред. 8.02.2021 года N 112-р) N-р) установлен градостроительный регламент, согласно которому земельный участок расположен в территориальной зоне СЗ-2 - Зона вновь осваиваемых территорий садоводства и дачных участков. Строительство объектов индивидуального жилищного строительства на земельном участке с данным видом использования не предусмотрены".

Проанализировав п.2.7 Положения о ГУАиГ Администрации г. Ижевска, утвержденного Решением Городской думы г. Ижевска от 06 июня 2006 года N 121, согласно которому выдача разрешений на строительство при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, входит в полномочия ГУАиГ Администрации г. Ижевска, суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что оспариваемое административным истцом уведомление принято уполномоченным органом, подписано должностным лицом - начальником управления, к компетенции которого отнесен вопрос о выдаче (отказе в выдаче) разрешений на строительство, в настоящее время - уведомлений в порядке ст.51.1 ГрК РФ.

Суд первой инстанции установив, что ФИО планируется строительство нового индивидуального жилого дома на земельном участке, расположенном по адресу: Удмуртская Республика, <адрес>, что относится к территориальной зоне СЗ-2 - Зона вновь осваиваемых территорий садоводства и дачных участков, и не предусматривающей такого вида разрешенного использования, как строительство или реконструкция индивидуального жилого дома, правильно руководствовался следующими нормами права.

Согласно п.1 ст.51.1 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) в целях строительства или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома застройщик подает на бумажном носителе посредством личного обращения в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в том числе через многофункциональный центр, либо направляет в указанные органы посредством почтового отправления с уведомлением о вручении или единого портала государственных и муниципальных услуг уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления в течение семи рабочих дней со дня поступления уведомления о планируемом строительстве:

1) проводит проверку соответствия указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, и обязательным требованиям к параметрам объектов капитального строительства, установленным настоящим Кодексом, другими федеральными законами и действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве, а также допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации;

2) направляет застройщику уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке либо о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

Перечень оснований для вынесения административным ответчиком уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке приведен в части 10 упомянутой статьи. К числу таких оснований пункт второй части 10 относит случай, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве

В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) собственник может возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Исходя из положений подпункта 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ акты земельного законодательства основываются, в том числе на принципе деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии с пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, и др.

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (абз.3 п.2 ст.85 ЗК РФ).

Аналогичные положения закреплены в статье 36 ГрК РФ.

В силу пункта 3 статьи 85 ЗК РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Анализ приведенных положений указывает на то, что в каждом конкретном случае при возведении либо реконструкции объекта капитального строительства необходимо соблюдение градостроительного регламента территориальной зоны, в которой он находится.

В статье 23 Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплены следующие положения: предельные параметры разрешенного строительства зданий и сооружений, строительство которых осуществляется на садовых земельных участках, определяются градостроительными регламентами. При этом параметры жилого дома, садового дома должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (часть 1); строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования и застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства (часть 2); садовый дом может быть признан жилым домом, жилой дом может быть признан садовым домом в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (часть 3); в целях обеспечения устойчивого развития территории садоводства или огородничества, в том числе установления границ такой территории, установления границ земельных участков, включая земельные участки общего назначения, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты капитального строительства, относящиеся к имуществу общего пользования, осуществляется подготовка документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории садоводства или огородничества осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований настоящей статьи. Документация по планировке территории, подготовленная в отношении территории садоводства или огородничества, до ее утверждения должна быть одобрена решением общего собрания членов товарищества. Подготовка и утверждение проекта планировки территории в отношении территории огородничества не требуются. Установление границ огородных земельных участков и образование огородных земельных участков и земельных участков общего назначения в границах территории огородничества осуществляются в соответствии с утвержденным проектом межевания территории (часть 4).

Градостроительные регламенты не являются ограничением прав собственников земельных участков в смысле статьи 56 ЗК РФ, поскольку градостроительное законодательство устанавливает специальный порядок их установления и введения в действие - путем утверждения Правил землепользования и застройки в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке.

В соответствии со статьей 8 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки территорий относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Решением Городской думы города Ижевска от 27.11.2007 года N 344 утверждены Правила землепользования и застройки города Ижевска.

Из преамбулы Правил землепользования и застройки города Ижевска следует, что Правила застройки являются результатом градостроительного зонирования территории города Ижевска - разделения на территориальные зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента.

Сведений об обжаловании, признании незаконным ненормативного правового акта об утверждении указанного градостроительного плана земельного участка, материалы дела не содержат.

В соответствии со статьей 34 ГрК РФ, Правилами застройки установлены территориальные зоны с учетом: 1) определенных Градостроительным кодексом Российской Федерации видов территориальных зон; 2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных Генеральным планом города Ижевска; 3) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; 4) планируемых изменений границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории города Ижевска; 5) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; 6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (часть 1 статьи 4 Правил землепользования и застройки города Ижевска).